VII SA/Wa 703/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa [...] - Zarząd Zlewni w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - po rozpatrzeniu odwołania P. w K. W. (dalej: "P.", "skarżący") – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] lipca 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji GINB przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [..], [...] WINB nałożył na Prezydenta Miasta K. obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obwałowań przeciwpowodziowych rzeki D. od km 3+390 do km 4+350, tj. lewego i prawego obwałowania, w przybliżeniu od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków P. do ul. [...] w K.. Ponadto nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obwałowań przeciwpowodziowych rzeki D. od km 3+390 do km 4+350, tj. lewego i prawego obwałowania, w przybliżeniu od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków P. do ul. [...] w K.. W ekspertyzie należało w szczególności wskazać ewentualne roboty budowlane konieczne dla zapewnienia zgodności tej części obwałowania z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi budowli przeciwpowodziowych oraz inne roboty niezbędne dla zapewnienia przez te obwałowania należytego kształtowania zasobów wodnych, ochrony przeciwpowodziowej i ochrony środowiska w przylegającym obszarze. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją GINB z [...] marca 2016 r., znak: [...]. Wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] marca 2016 r. oraz decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2016 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołaną decyzją z [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), [...] WINB nałożył na P. w K., [...] w K. obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obwałowań przeciwpowodziowych (lewego i prawego) rzeki D. od km 3+390 do km 4+350, tj. na odcinku od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków P. do ul. [...] w K., wraz z urządzeniami związanymi z nimi funkcjonalnie, z uwzględnieniem wpływu wód cofkowych rzeki W.. Z powyższym rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodził się skarżący, wnosząc odwołanie. P. podniosły, że nigdy nie były i nie są właścicielem lub zarządcą wskazanego w decyzji odcinka rzeki D. ani innych urządzeń na tym terenie, a położone po obu stronach rzeki nasypy nie spełniają kryteriów wałów przeciwpowodziowych. Tym samym obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli nie powinien być nałożony na ten podmiot. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., znak: [...], GINB przywrócił skarżącemu termin do złożenia odwołania od ww. decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż podczas kontroli użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego - obwałowania rzeki D. w km ok. 3+390 - 4+350 na odcinku od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków P. do ul. [...], przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2014 r., [...] WINB stwierdził bardzo zły stan wału na obu brzegach, wskazujący na "pilną konieczność podjęcia działań w trybie nadzorowym w sprawie stanu technicznego odcinka wału jak w protokole (km rzeki D. 3+390 - 4+350) odrębnie dla wału lewego i prawego" (protokół nr [...]). Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1. [...] WINB podniósł, że przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego użytkowania obiektu budowlanego, w tym do dokonywania okresowych kontroli i w razie potrzeby stosownych napraw, zaniedba nałożone na niego obowiązki, co stanie się przyczyną zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego uzasadniającego wydanie decyzji administracyjnej konkretyzującej zakres koniecznej kontroli. Organ odwoławczy wskazał, że sprawy dotyczące stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części dotyczą utrzymania obiektów budowlanych określonego w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, których mowa w art. 5 ust. 2, zatem utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym przedmiotowego obiektu należy do jego właściciela lub zarządcy. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów Urzędu Miasta K. z dnia [...] marca 2015 r., działka nr ewid. [...], na której znajduje się rzeka D., stanowi własność Skarbu Państwa, we władaniu [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w K.. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, rzeka D. ma również drugą nazwę – D. (m.in. plan sytuacyjno-wysokościowy stanowiący załącznik do ekspertyzy stanu technicznego obwałowań przeciwpowodziowych rzeki D. od km 3+390 do km 4+350, tj. lewego i prawego obwałowania). Brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, kto był inwestorem przedmiotowych obwałowań przeciwpowodziowych oraz przez kogo i do jakich celów w przeszłości były wykorzystywane. Następnie [...] WINB podkreślił, że adresat obowiązków wynikających z art. 62 Prawa budowlanego został ustalony na podstawie art. 526, 528 ust. 1 pkt 2 i 240 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przy piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 22 sierpnia 2016 r. przekazano "Ekspertyzę stanu technicznego obwałowań przeciwpowodziowych rzeki D. od km 3+90 do km 4+350, tj. lewego i prawego obwałowania" - dlatego ww. decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2018 r. nakłada wyłącznie obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej obwałowań przeciwpowodziowych. Ekspertyza techniczna została wykonana przez mgr inż. A. C., inż. K. K. i mgr inż. K. O. w sierpniu 2016 r., na zlecenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie badania stanu technicznego obwałowań przeciwpowodziowych rzeki D. od km 3+390 do km 4+350, tj. lewego i prawego obwałowania. W opracowaniu tym wskazano, że ww. wał lewy i prawy należy zaliczyć do III klasy ważności i określić jako wały cofkowe. Nie są one bezpośrednio zagrożone katastrofą budowlaną i nie zagrażają terenom przyległym. Należy przeprowadzić niezbędne roboty konserwacyjne, polegające na wykoszeniu i odchwaszczeniu korpusów wałów z uwzględnieniem pasa minimum 3 m od podstawy skarpy odpowietrznej wału prawego oraz międzywala wraz z usunięciem krzaków. [...] WINB stwierdził, że będący przedmiotem postępowania wał przeciwpowodziowy, w myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, jest "obiektem liniowym", a tym samym jest "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz "obiektem budowlanym" zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 tej ustawy. Ustawy. Z kolei, przepis art. 16 ust. 65 lit. a) Prawa wodnego stanowi, że przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Stosownie do treści § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r. nr 86, poz. 579), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budowli hydrotechnicznej - rozumie się przez to budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym m.in. wały przeciwpowodziowe. GINB podniósł, że z akt sprawy wynika, iż będący przedmiotem postępowania wał przeciwpowodziowy nie jest w dobrym stanie technicznym. Ponadto stan wału wymaga dokonania rzetelnej oceny stanu faktycznego, ustalenia jakich zabiegów i robót budowlanych wymaga przedmiotowe obwałowanie, aby wypełnić należycie funkcję kształtowania zasobów wodnych, ochrony przeciwpowodziowej i ochrony środowiska na tym obszarze. Zastosowanie ma w takim stanie faktycznym sprawy przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, który określa podmioty, na które może być nałożony obowiązek przeprowadzenia kontroli okresowych i sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. Są nimi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z materiału dowodnego sprawy wynika iż, przedmiotowe obwałowanie stanowi część systemu ochrony K. przed powodzią, jako wał cofkowy rzeki W.. Organ odwoławczy przywołał art. 526 Prawa wodnego, zgodnie z którym "Z dniem wejścia w życie tejże ustawy Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej." Ponadto wskazał, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń (art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Podniósł także, że stosownie do art. 240 ust. 3 pkt 16 Prawa wodnego, regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują zadania Wód Polskich: realizują zadania związane z utrzymywaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, w tym obwałowań oraz obszaru międzywala. Mając powyższe na uwadze [...] WINB podkreślił, że właściwym adresatem obowiązków z art. 62 ust. 3 Prawa wodnego w odniesieniu do przedmiotowego obwałowania są P. w K. [...] w K.. Skargę na decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. wniosło P., zarzucając naruszenie: art. 7 i 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 526 i art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Skarżący podniósł, że określenie zawarte w ekspertyzie z 2016 r. autorstwa K. K. i K. O., wskazujące, iż powyższe nasypy są wałami przeciwpowodziowymi czy wałami cofkowymi, jest tylko opinią tych autorów. Określenia takie nie miały dotąd żadnego odzwierciedlenia w obowiązujących dokumentach planistycznych, ewidencjach, mapach itp. W jego ocenie "sporne nasypy (obwałowania) nie mogą być uznane za urządzenia melioracji wodnych, bo nie spełniają wymogów art. 70 Prawa wodnego z 2001 r. Nie spełniały też (i nie spełniają) żadnego kryterium wymaganego dla wałów przeciwpowodziowych. Ponadto, D. nie była również uwzględniona na mapach zagrożenia powodziowego. Obecnie mapy te są poddawane weryfikacji, między innymi w celu dokładnego odróżnienia wałów przeciwpowodziowych od różnorakich nasypów. Następnie wskazał, że właścicielem ani zarządcą działki i nasypanych obwałowań nie był ani poprzednik Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. (a przed nimi jeszcze Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej i Okręgowy Zarząd Wodny) ani tez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych podległy Marszałkowi Województwa. Wydaje się, że faktycznym użytkownikiem spornych nasypów było wspomniane MPWiK S.A. w K.. W konsekwencji P. wniosło o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z [...] lipca 2018 r. nakładającą na skarżącego obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obwałowań przeciwpowodziowych (lewego i prawego) rzeki D. od km 3+390 do km 4+350, tj. na odcinku od ogrodzenia Oczyszczalni Ścieków P. do ul. [...] w K., wraz z urządzeniami związanymi z nimi funkcjonalnie, z uwzględnieniem wpływu wód cofkowych rzeki W.. Zdaniem Sądu, decyzja ta odpowiada prawu, zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, opiera się na prawidłowej wykładni art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę materialnoprawną tego orzeczenia, nadto w okolicznościach faktycznych sprawy – prawidłowo wskazuje adresata nałożonego obowiązku Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie, który uchylając decyzje organów obu instancji nakazał uwzględnić obowiązujący stan prawny wynikający z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wskazując jednocześnie, że nałożenie na Prezydenta Miasta K. obowiązku - określonego w decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2016 r.- jest przedwczesne. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z dniem 1 stycznia 2018 r. utraciła moc ww. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., natomiast weszła w życie (z tym dniem) ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) – art. 573 i 574 tej ustawy. Aktem tym wprowadzono nową strukturę organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami oraz określono kompetencje i odpowiedzialność poszczególnych organów i jednostek. Przedmiotowa sprawa dotyczy stanu technicznego obwałowań przeciwpowodziowych rzeki D. od km 3+390 do km 4+350, tj. lewego i prawego obwałowania. Działka nr ewid. [...], na której znajduje się rzeka D., stanowi własność Skarbu Państwa, we władaniu [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w K., przy czym ustalono, że strony nie łączy żaden stosunek prawny. Z akt sprawy wynika, że organy administracji nie zdołały ustalić kto był inwestorem przedmiotowych obwałowań przeciwpowodziowych oraz przez kogo i do jakich celów były wykorzystywane. Nie zgadzając się z nałożonym obowiązkiem, stanowiska w tym zakresie (w oparciu o materiał dokumentacyjny) nie przedstawiło także w skardze P.. Niesporne jest w sprawie także to, że przeprowadzone czynności kontrolne w dniu 28 listopada 2014 r. wykazały bardzo zły stan wału na obu brzegach, wskazujący na "pilną konieczność podjęcia działań w trybie nadzorowym w sprawie stanu technicznego odcinka wału jak w protokole (km rzeki D. 3+390 - 4+350) odrębnie dla wału lewego i prawego" (protokół nr [...]). Ponadto, na zlecenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., sporządzono ekspertyzę stanu technicznego ww. obwałowań przeciwpowodziowych, która wykazała, że "wał lewy i prawy należy zaliczyć do III klasy ważności i określić jako wały cofkowe. Wprawdzie, nie są one bezpośrednio zagrożone katastrofą budowlaną i nie zagrażają terenom przyległym, należy jednak przeprowadzić niezbędne roboty konserwacyjne, polegające na wykoszeniu i odchwaszczeniu korpusów wałów z uwzględnieniem pasa minimum 3 m od podstawy skarpy odpowietrznej wału prawego oraz międzywala wraz z usunięciem krzaków." Prawidłowo GINB przyjął, odwołując się do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz uregulowań z Prawa wodnego, że będący przedmiotem postępowania wał przeciwpowodziowy jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Oznacza to, że - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – organ zobowiązany jest nakazać przeprowadzenie wymaganej ustawowo kontroli. Natomiast obowiązki w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, których mowa w art. 5 ust. 2, Prawa budowlanego spoczywają na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Tak więc, po pierwsze, skoro działka nr ew. [...] stanowi własność Skarbu Państwa, reprezentowanego (z dniem 1 stycznia 2018 r.) przez P. wykonujące uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa m.in.: nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń - (art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Po drugie, z art. 526 ustawy Prawo wodne wynika, że Wody Polskie przejmują zadania dotychczasowych podmiotów. Po trzecie, regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują m.in. zadania Wód Polskich związane z utrzymaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, w tym obwałowań oraz obszaru międzywala (art. 540 ust. 3 pkt 16 Prawa wodnego). To powyższe, w ocenie Sądu, uprawniło organy orzekające do zastosowania art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do skarżącego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i art. 7 i 77 k.p.a. – przywołanych w skardze. Zdaniem Sądu, organy administracji orzekając w sprawie przeprowadziły prawidłową ocenę materiału dokumentacyjnego i prawną w celu ustalenia adresata decyzji. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.