I OSK 3300/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 369/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wykup gruntu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 18 września 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 369/19 oddalił skargę A. J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wykup gruntu. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o wykup gruntu. Nie mieści się więc w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, określonych w art. 3 § 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Niniejsza sprawa jest bowiem sprawą cywilną, a nie administracyjną, gdyż sprzedaż gruntu zależy od woli właściciela nieruchomości – w tym przypadku [...]. W sprawach tych nie zachodzi więc władcze działanie organu. Jednocześnie Sąd wskazał, iż roszczenia wynikające z posiadania gruntów Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Przy czym roszczenia te mogły być dochodzone na drodze cywilnej. Odnosząc się natomiast do podstawy prawnej działania organu, wskazanej przez skarżącego, tj. art. 237 § 3 k.p.a. w zw. z art. 247 k.p.a., Sąd stwierdził, że jest ona niezrozumiała. Powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do domagania się rozstrzygnięcia organu we wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a formach. Regulacje zawarte w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczą bowiem skarg i wniosków, które to pojęcia zostały w tym dziale zdefiniowane przez ustawodawcę i nie można mylić ich z wnioskami inicjującymi postępowanie administracyjne. Postępowanie uregulowane we wskazanym dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia lub adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania, a czynności te nie są objęte kognicją sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że rozpatrywana skarga nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy złożony przez skarżącego wniosek powszechny ma charakter indywidualny i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 7 Konstytucji RP, przez jego niezastosowanie i orzekanie nie tyle na podstawie przepisów prawa, ile na podstawie mechanicznie stosowanego i nie dostosowanego do sprawy orzecznictwa i piśmiennictwa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pismo w sprawie wydzierżawienia lub sprzedaży nieruchomości nie stanowi podania w rozumieniu art. 61 k.p.a., którego skutkiem jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponadto w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że wnioskowany wykup nieruchomości podlega reżimowi ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego prawidłowym działaniem Prezydenta [...] było, zgodnie z art. 238 k.p.a., wystosowanie zawiadomienia o sposobie załatwienia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Przedmiotem skargi na bezczynność może być jedynie bezczynność organów w tych przypadkach, gdy strona ma prawo żądać od organu podjęcia czynności (np. wydania postanowienia, decyzji lub innego aktu), która stanowić może przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Nie każda zatem bezczynność organu będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego skarżący uczynił bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z [...] marca 2003 r. o wykup gruntu. Zdaniem skarżącego organ winien, zgodnie z art. 238 k.p.a., wystosować do niego zawiadomienie o sposobie załatwienia jego wniosku. Wyjaśnienia wymaga, że wynikające z posiadania gruntów Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego roszczenia unormowane zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże żaden przepis tej ustawy nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji czy też postanowienia. Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje bowiem w formie czynności cywilnoprawnych, tj. przez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą natomiast stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron, co oznacza, że organ administracji nie ma podstaw do rozpoznania wniosku skarżącego przez wydanie rozstrzygnięcia, w którym w sposób władczy i jednostronny, określiłby jego sytuację. Tym samym stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawy z zakresu wniosku strony o wykup gruntu nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji, z uwagi, iż przedmiotem skargi na bezczynność może być wyłącznie sprawa, w której strona ma prawo żądać od organu podjęcia władczego rozstrzygnięcia, przedmiotową skargę skarżącego uznać należy za niedopuszczalną. Jednocześnie wskazać należy, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wynika to z tego, że postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 k.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; postanowienia NSA z: 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa skarga nie obejmuje spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i zasadnie ją odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym sam niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Ustosunkowując się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Ponadto żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).