I OSK 318/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/12 o odrzuceniu skargi T. G. na działanie Rady m.st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 9 lipca 2012 r., VII SA/Wa 1428/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. G. na działanie Rady m.st. Warszawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne (takie jak decyzje, postanowienia) oraz akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (tak art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W treści rozpoznawanej skargi, zwracając się o ukaranie dyscyplinarne pracowników Rady m. st. Warszawy oraz o wymierzenie kary finansowej dla organu, skarżący nie wskazał natomiast na żaden tego typu akt podlegający kontroli sądowej. Nie zarzucił organowi w tym zakresie również żadnej bezczynności, czy przewlekłości. Zawarł natomiast ogólną (jak przyjął Sąd pierwszej instancji) krytykę i niezadowolenie. Zarzucił niedopełnienie obowiązków, nadużywanie prawa. Sąd uznał więc, że skarga dotyczy w istocie wadliwej działalności organu (czy też jej pełnomocników – pracowników), a to mogłyby być ewentualnie przedmiotem skargi przewidzianej w art. 227 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), a nie przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy w tego rodzaju sprawach. Sąd uznał, że rozpoznawana skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Zawiera ona krytykę pracowników organu, a tę skarżący winien skierować do właściwego organu, określonego w art. 229 i art. 230 k.p.a., wnosząc skargę powszechną, o której mowa w ww. art. 227 tej ustawy. Niezadowolenie z działania organu nie podlega bowiem żadnej kontroli ze strony sądu administracyjnego. Sąd zauważył, że stosownie do treści art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi przewidzianej w tym przepisie może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przedmiotem tej skargi mogą być także inne okoliczności w nim nie wymienione, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje bowiem w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Do rozpatrywania tego rodzaju skarg właściwe są organy określone w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Do skarg uregulowanych w dziale VIII k.p.a. nie ma natomiast zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. Skarga przewidziana w ww. przepisach Kodeksu uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej T. G. zaskarżono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8 k.p.a. oraz art. 3, "a zwłaszcza" art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzut art. 8 k.p.a. wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że występujący w postępowaniach (prowadzonych przez Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy) pracownicy nie tylko nie potrafili wyjaśnić skarżącemu dlaczego ma, bądź nie ma racji i przywołać stosownych przepisów na poparcie swojego stanowiska, ale również obrażali go i prezentowali poglądy niezgodne ze stanem faktycznym znanym skarżącemu. W ten sposób naruszali zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Skarżący nie wnosił swej skargi w trybie art. 227 k.p.a., lecz na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżącemu nie odmówiono przyznania prawa pomocy z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi (art. 247 p.p.s.a.), w sposób dorozumiany uznano jej zasadność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W szczególności podkreślił, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałyby polegać zarzucane w tym piśmie uchybienia. Przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny (tak NSA w wyroku z 27 czerwca 2012 r., II FSK 2630/10). Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 8 k.p.a., ani art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądu administracyjnego a nie decyzja (inne działanie lub bezczynność) organu administracji publicznej. Ponadto, powołując się na orzecznictwo zaznaczono, że nie można naruszyć przepisu poprzez jego niezastosowanie (tak NSA w postanowieniu z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Katalog zawarty w art. 3 § 2 p.p.s.a. jest zamknięty, zaś odesłanie do przepisów szczególnych zamieszczone w § 3 ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy te wyraźnie wskazują, że dla rozpoznania sprawy właściwym będzie sąd administracyjny. Skarga T. G. nie mieści się we wskazanym katalogu, a w szczególności nie dotyczy innych niż określone w § 3 ust. 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzuty skargi dotyczą "łamania zasady tzw. konfliktu interesów jako strona postępowania dyscyplinarnego w OSD OIRP, MS, osobiście" przez radcę prawnego, przygotowania przez radcę prawnego swojemu zastępcy wystąpienia w sprawie dyscyplinarnej, w której on sam był stroną. W skardze zawarto też wniosek o "ukaranie dyscyplinarne" pełnomocników oraz innych osób. Skoro wnioski i żądania skarżącego sprowadzają się do ukarania dyscyplinarnego radców prawnych występujących w charakterze pełnomocników m.st. Warszawy, to nie są to sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 i nie dotyczą uprawnień lub obowiązków skarżącego, które mogłyby wynikać z przepisów prawa. W skardze kasacyjnej nie wskazano zresztą jakie uprawnienia lub obowiązki wynikają w rozpatrywanej sprawie z przepisów prawa oraz przepisów, z których one wynikają. W skardze do sądu administracyjnego nie wskazano jakiegokolwiek aktu, bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, tylko zawarto krytykę organu, jego pracowników i służb, która podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami działu VIII k.p.a. i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ wskazał, przy kwalifikacji skargi jako wniosku o ukaranie radców prawnych, należy zastosować procedurę opisaną w ustawie o radcach prawnych a dotyczącą odpowiedzialności dyscyplinarnej. Ponadto, pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa pomocy nie oznacza, że skarga jest uzasadniona i zapadnie korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako niezasadna. Z treści art. 174 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu konkretnego przepisu prawa. Dodatkowo, wskazanie naruszenia przepisów postępowania wiąże się z obowiązkiem wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 176 p.p.s.a. nakazuje oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych, zamieścić również ich uzasadnienie. Jest to wymaganie o charakterze materialnym (konstrukcyjnym) skargi kasacyjnej, to oznacza że braki w tym zakresie nie podlegają sanacji, co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 176, teza 3). Obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. W niniejszej sprawie, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Podkreślenia wymaga, że aby akt lub czynność mogły być uznane za podlegające kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być aktami lub czynnościami, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Z powyższego wynika jednoznacznie, że działania, których skarżący żąda od organu nie są aktami lub czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie mają charakteru władczego, nie są podejmowane w sprawach indywidualnych i nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Odpowiedź na skargę w rozumieniu działu VIII k.p.a. nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10, czy z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Przedmiot samej skargi opisanej w art. 227 k.p.a. został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12). Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie mógł również odnieść zamierzonego skutku, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje poprzez ten zarzut prawidłowość postępowania przed organem administracji publicznej. Podkreślić jednak należy, że przedmiotem postanowienia Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie braku kognicji sądów. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przystąpił do kontroli administracji publicznej, to nie rozstrzygał o zgodności z prawem aktów (czynności) będących przedmiotem skargi, a więc nie mógł też naruszyć art. 8 k.p.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 i art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.