I OSK 717/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 4/12 o odrzuceniu skargi M. M. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 października 2010 r. w zakresie pkt. 7 dotyczącego emerytury wojskowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 4/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 października 2010 r. w zakresie pkt. 7 dotyczącego emerytury wojskowej. Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd I instancji wskazał, iż w pkt 7 wniosku z dnia 20 października 2010 r. skarżący zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o podjęcie czynności w zakresie przywrócenia praw materialnych przyznanych decyzją Wojskowego Biura Emerytalnego w Olsztynie nr [...] w dniu [...] marca 1996 r. oraz wypłacenia wraz z zaległymi odsetkami kwot należnej emerytury. Podniósł, że po 1 stycznia 1999 r. funkcjonariusze publiczni i sędziowie pozbawili go uprawnień do emerytury wojskowej waloryzowanej uposażeniowo. Skarżący podkreślił, że zaprowadzenie ładu prawnego we wniesionych sprawach z urzędu jest możliwe. Uzasadniając skargę do Sądu w niniejszej sprawie, skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do podjęcia czynności określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Sprawiedliwości, Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości i ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Wskazał, że interwencja Ministra Sprawiedliwości jest jedyną skuteczną formą rozpatrzenia spraw skarżącego. Podał, że jako obywatel wykorzystał wszystkie możliwe sposoby obrony słusznie nabytych praw do emerytury wojskowej. Minister Sprawiedliwości nie podjął żadnych działań w celu przywrócenie skarżącemu słusznie nabytych uprawnień do uposażeniowego sposobu waloryzacji emerytury wojskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podał, że żądania strony zawarte we wniosku z dnia 20 października 2010 r. załatwione zostały w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując treść art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Sąd I instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nie był obowiązany do wydania w niniejszej sprawie żadnego aktu, który podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Z treści wniosku skarżącego do Ministra Sprawiedliwości wynika, że w istocie żądanie to stanowi skargę, o jakiej mowa w przepisach działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przeliczenie wysokości emerytury wojskowej skarżącego było bowiem wcześniej przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym i przed Sądem Apelacyjnym (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I UK 144/09 odmawiające przyjęcia skargi kasacyjnej ubezpieczonego). Sąd wskazał, iż procedura określona w dziale VIII k.p.a., w przepisach art. 221 – art. 259 k.p.a., ma cechy jednoinstancyjnego kontrolnego postępowania administracyjnego i kończy się czynnością materialno-techniczną. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków nie jest postępowaniem zmierzającym do wydania aktu lub podjęcia czynności, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie utożsamia bezczynności z niezałatwieniem przez Ministra Sprawiedliwości zgodnie z jego oczekiwaniami w świetle przepisów działu VIII k.p.a. Skarżący bowiem wyraźnie określił zakres bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku z dnia 20 października 2010 r. Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku Sądu organ administracji powinien podjąć stosowne czynności, które podlegają także nadzorowi sądów administracyjnych na mocy art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 p.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl powołanych przepisów i art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08 - publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną takiego wadliwego zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Przy badaniu zawartości środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, należy uwzględnić bowiem normę prawną, w myśl której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Norma ta jest zawarta w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pełnego Składu Sędziów tegoż Sądu z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/10 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., Nr 1, poz.1). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w podstawach skargi kasacyjnej skarżący bowiem nie wskazał jakiego naruszenia dopuścił się Sąd I instancji, jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Oceniając zatem wniesioną skargę kasacyjną i wobec braku przesłanek, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż zarzuty przedstawione we wniesionej skardze kasacyjnej są chybione i to niezależnie od tego, że zostały wadliwie skonstruowane. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/07 czy też z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 689/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że treść wniosku skarżącego z dnia 20 października 2010 r. wskazuje, iż pismo to jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. i prawidłowo zostało ono rozpoznane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w Dziale VIII k.p.a. Należy także wskazać, że o tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.). Przedmiot skargi nie został ściśle zdefiniowany w przepisach k.p.a. Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Treść żądania skarżącego, zawarta w pkt 7 pisma z dnia 20 października 2010 r. skierowana do Ministra Sprawiedliwości została załatwiona przez Ministra Sprawiedliwości w trybie przepisów Działu VII k.p.a. i jak zasadnie stwierdził to Sąd I instancji, organ nie był obowiązany do wydania żadnego z aktów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. A zatem, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż wniesiona przez M. M. skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości jest niedopuszczalna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.