II SA/Wa 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec B.J. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) lub ustawą zaopatrzeniową. Organ w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ww. wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał służbę B.J. w okresie od dnia 1 czerwca 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r. za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tj. przez 2 lata i 2 miesiące. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wynosił 16 lat, 10 miesięcy i 7 dni. Nie stwierdzono, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Organ stwierdził, że pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 2 miesięcy nie może zostać uznany za krótkotrwały. W ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. B.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. zarzucając, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w zakresie przesłanki określonej w punkcie 1 tego przepisu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zobowiązanie organu do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, stwierdzić należy, że ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 8a określa zarówno przesłanki przedmiotowe, jak i przesłankę podmiotową. W sprawach toczących się na podstawie art. 8a cyt. ustawy organ zatem winien zbadać, i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przesłanki przedmiotowe i przesłankę podmiotową. Przepis ten ma bowiem zastosowanie jedynie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, a więc wobec osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Warto też zauważyć, iż decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Okoliczność pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa jest, stosownie do art. 13a powołanej ustawy zaopatrzeniowej, ustalana w oparciu o informację Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządzoną na podstawie posiadanych akt osobowych. W myśl art. 13a ust. 4 informacja o przebiegu służby zawiera: 1) dane osobowe funkcjonariusza, o których mowa w ust. 2; 2) wskazanie okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów; 3) informację, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 (art. 13b ust. 5). Do informacji, o której mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 13b ust. 6 powołanej ustawy zaopatrzeniowej. Charakter prawny informacji o przebiegu służby był już wielokrotnie przedmiotem analizy i rozważań sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdziły, że informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby), jak i co do oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy w ww. jednostkach stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjno-dezubekizacyjnej. Na zasadę niezwiązania organu rentowego i sądu powszechnego informacją IPN wskazał również Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. (K 36/09, OTK-A 2012/1/3), stwierdził bowiem, że informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego zakwestionowania jej treści w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega nie tylko weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem emerytalnym, ale przede wszystkim podlega wszechstronnej kontroli sądowej w postępowaniu wyjaśniającym (tak: wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt III AUa 1253/12, LEX nr 1362638). Podzielając powyższe poglądy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a powołanej ustawy emerytalny organ winien, w sytuacji istotnych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej informacji, poddać ją ocenie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Po pierwsze nie dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości". Organ powinien zająć stanowisko, czy służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, czy też nie. Organ w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że okres 2 lat i 2 miesięcy nie może zostać uznany jako krótkotrwały. Po drugie, skoro organ uznał, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, to dlaczego ocenił, że sprawa skarżącej nie stanowi uzasadnionego przypadku. W tym zakresie organ nie przedstawił uzasadnienia takiej oceny. Ponadto podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji nie może sprowadzać się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego. Stan ten powinien zostać poddany przez organ ocenie w świetle przepisów prawa materialnego. Takiej oceny, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest usunąć stwierdzone uchybienia, a swoje stanowisko uzasadnić zgodnie dyspozycją art. 107 § 3 Kpa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.