II SA/Wr 513/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. z/s w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 4362 zł (słownie: cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt dwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ") określił A S.A. w B. opłatę stałą za rok 2019 w wysokości 24 820 zł za wprowadzanie ścieków do potoku B. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji A S.A. w B.(dalej jako "skarżąca") od informacji rocznej z 21 V 2019 r. Przede wszystkim organ nie stwierdził podstaw do zastosowania zwolnienia od opłaty przewidzianego w art. 279 pkt 3 ustawy z dnia 20 VII 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) – dalej jako "pr.w.", a więc zwolnienia z opłaty za usługi wodne w przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Organ wyjaśnił, że udzielone skarżącej przez Marszałka Województwa D. pozwolenie wodnoprawne z [...] ([...]) upoważnia do odprowadzania do potoku B. oczyszczonych wód o składzie siarczanów ≤ 500 mg SO4/dm3 oraz chlorków ≤ 1000 mg Cl/dm3. Suma dopuszczalnej zawartości chlorków i siarczanów określona w pozwoleniu wynosi więc do 1500 mg/dm3, a zatem przekracza zatem określoną w ustawowym zwolnieniu wielkość 500 mg/l. Jednocześnie organ zaznaczył, że bez znaczenia jest skład ścieków rzeczywiście odprowadzanych przez skarżącą. Opłata stała ma charakter abonamentu płatnego z góry i organ nie ma możliwości ustalenia w danym roku, jaka będzie wartość sumy chlorków i siarczanów w ściekach. Organ stwierdził również, że w okolicznościach sprawy należało ustalić opłatę w kwocie 24 820 zł, gdyż w myśl art. 271 ust. 5 pr.w. dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi bierze się pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażoną w jednostce m³/s. W ocenie organu opłata stała za usługi wodne powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, czy to w formie maksymalnego poboru wody w jednostce czasu, czy maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków w jednostce czasu. Tym samym nie ma znaczenia określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna dopuszczalna wielkość poboru wód czy zrzutu ścieków w skali roku. Opłata ta jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych, jak i przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych. W związku z powyższym, w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości zrzutu ścieków wyrażonej w m³/s, do ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie ścieków należy przyjąć tę wielkość zrzutu ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m³/s stanowić będzie najwyższą wartość. Organ zaznaczył przy tym, że skarżąca otrzymała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków w ilości Qmax h=2 448 m³/h i Qśr dob=23040m³/d. Dla potrzeb obliczenia opłaty stałej za usługę wodną oznaczało to konieczność przeliczenia na jednostkę m³/s parametru najwyższego z pozwolenia, tj. Qmax h=2 448 m³/h równoznacznego z 0,68 m³/s. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s (zob. § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 XII 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.), czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego tu 146 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Qmax h=2448 m³/h, a więc po przeliczeniu 0,68 m³/s. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 279 pkt 3 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa. W ocenie skarżącej organ powinien dokonać ustaleń na okoliczność rzeczywistego składu ścieków odprowadzanych przez skarżącą do potoku B., bowiem jak wynika z informacji kwartalnych z 2017 r., z 2018 r. i za I kwartał 2019 r. składanych przez skarżącą zawartość odprowadzanych przez nią ścieków spełnia wymagania określone w art. 279 pkt 3 pr.w. Skarżąca kopię informacji załączyła do skargi wraz z wnioskiem dowodowym na okoliczność spełniania warunków zwolnienia z opłaty. Zdaniem skarżącej, skoro organ może ustalić rzeczywisty skład ścieków dla potrzeb ustalenia opłaty zmiennej, to również jest w stanie to uczynić dla potrzeb opłaty stałej. Nieprawidłowe jest więc oparcie się na danych wynikających wyłącznie z pozwolenia wodnoprawnego, gdyż treść tego pozwolenia ma znaczenie dopiero w przypadku ustalenia wysokości należnej opłaty stałej. Treść pozwolenia wodnoprawnego nie jest natomiast rozstrzygająca przy ustaleniu, czy opłata stała jest w ogóle należna. Skarżąca zarzuciła również nieprawidłowe obliczenie wysokości opłaty stałej, poprzez uwzględnienie przy obliczeniach wysokości opłaty parametru zrzutu wyrażonego w m3/h. Parametr ten jednak nie odzwierciedla rzeczywistych uprawnień skarżącej w zakresie odprowadzania ścieków, bowiem te wyznacza parametr roczny, który organ powinien wziąć pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty. Dla potwierdzenia trafności zarzutów skarżąca powołała również orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji w skardze wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Wyjaśnił, że rodzaj i ilość substancji zawartych w odprowadzanych ściekach ma znaczenie przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej, co wynika z art. 272 ust. 6 pr.w. Zaznaczył, że skarżąca jest uprawniona do odprowadzania ścieków o zawartości siarczanów i chlorku przekraczającej 500mg/l i takie też wprowadziła w II kwartale 2018 r., gdzie suma chlorków i siarczanów wyniosła 670,5 mg/l. Organ stwierdził także, że nie miał podstaw do przyjęcia dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty parametru zrzutu dobowego, gdyż jest to parametr zrzutu średniego a nie maksymalnego. Sąd na rozprawie uwzględnił wniosek dowodowy skarżącej na okoliczność zawartości chlorków i siarczanów w ściekach oprowadzanych przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją organ ustalił dla skarżącej opłatę stałą za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W rozpoznawanej sprawie istotne jest zagadnienie zwolnienia z opłaty unormowane w art. 279 pkt 3 pr.w. Według art. 279 pkt 3 pr.w. zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl + S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Strona skarżąca wywodzi, że zwolnienie to znajduje zastosowanie także w odniesieniu do opłaty stałej za wprowadzanie ścieków a nie tylko do opłaty zmiennej. Z tego też względu wprowadzanie ścieków o odpowiednim składzie korzysta, zdaniem skarżącej, ze zwolnienia wynikającego z przywołanego przepisu, co czyni nieuzasadnionym obciążanie jej opłatą za korzystanie z tej usługi wodnej. W ocenie skarżącej bez znaczenia jest, że uzyskane pozwolenie wodnoprawne uprawnia ją do wprowadzania do potoku B. ścieków, w których suma chlorków i siarczanów wynosić może do 1500 mg/dm3. Jeśli bowiem suma chlorków i siarczanów rzeczywiście odprowadzanych nie przekracza poziomu określonego w art. 279 pkt 3 pr.w., przewidziane w tym przepisie zwolnienie powinno znaleźć zastosowanie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że brak podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy zwolnienia z art. 279 pkt 3 pr.w. organ wywodzi z przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w., w którym określono sposób wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. Zdaniem organu, jeżeli z przepisu tego nie wynika, aby wysokość opłaty stałej była zależna od ilości i jakości ścieków rzeczywiście wprowadzanych do wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - w tym, między innymi od ilości chlorów i siarczanów, to nie można zasadnie twierdzić, że przy wyliczeniu tej opłaty zastosowanie znajduje przedmiotowe zwolnienie. Organ zaznaczył, że opłata stała stanowi rekompensatę za korzystanie ze środowiska wodnego w określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków i nie zależy od ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód. Ilość i jakość ścieków (w tym suma chlorków i siarczanów) odnosi się bezpośrednio do opłaty zmiennej, co ma swoje przełożenie w sposobie obliczania tej opłaty. Z taką argumentacją nie można jednak się zgodzić, gdyż pomija ona wykładnię gramatyczną, systemową i funkcjonalną przepisu art. 279 pr.w., który ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem art. 271 ust. 5 pr.w. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w procesie ustalania opłat za usługi wodne, w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat, co obejmuje także zastosowanie przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi wskazany w ustawie wyjątek od ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia. W tym względzie należy zgodzić się z argumentacją skargi, że nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 pr.w. wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3 pr.w. Mając na uwadze, że zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne o charakterze przedmiotowym i podmiotowym mają charakter wyjątków od zasady, jaką jest odpłatność za usługi wodne, przepisy je określające winny podlegać wykładni ścieśniającej. Z treści art. 279 pr.w. wynika natomiast, że wszystkie wyszczególnione w pkt. 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 pr.w. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane, znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 pr.w. wynika, że opłata stała i opłata zmienna jest częścią składową opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Trafnie w tym względzie argumentuje skarżąca, że posłużenie się w przepisie art. 279 pr.w. sformułowaniem "opłata za usługi wodne", powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 pr.w., a więc opłaty za usługi wodne składającej się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura stosowanych przepisów wskazuje także, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 pr.w., w którym to przepisie mowa o zwolnieniu wyłącznie z opłaty stałej. Interpretując przepis art. 279 pr.w. należy mieć także na uwadze, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 pr.w., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień). Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 kpa). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. W procesie analizy art. 279 pkt 3 pr.w. prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami. Powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który przyjmując wadliwą i niekorzystną dla strony interpretację art. 279 pkt 3 pr.w. nie zbadał, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, wartość faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorów i siarczanów nie przekracza wartości uprawniającej do zwolnienia. Należy zaznaczyć, że organ ma możliwość weryfikacji jakości odprowadzanych ścieków w związku z informacjami przedkładanymi organowi regularnie przez skarżącą. W konsekwencji niezależnie od tego, czy postępowanie dotyczy opłaty zmiennej czy też stałej istnieją faktyczne możliwości weryfikacji stanu faktycznego w zakresie istnienia podstaw do zastosowania art. 279 pkt 3 pr.w. Mając zaś na uwadze, że przedłożona przez skarżącą w postępowaniu sądowym dokumentacja wskazuje na niską zawartość chlorków i siarczanów, naruszenie przez organ art. 77 § 1 kpa uznać należy za istotne. Zaprezentowane wyżej stanowisko było przy tym już niejednokrotnie wyrażane w orzecznictwie zarówno tutejszego Sądu jak i innych sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 9 X 2018 r., II SA/Wr 507/18; z 14 XI 2018 r., II SA/Wr 506/18; wyrok WSA w Poznaniu z 13 XII 2018 r., IV SA/Po 876/18 – publ. CBOSA). Niezależnie od przedstawionych naruszeń prawa Sąd dopatrzył się wadliwości decyzji również ze względu na nieprawidłowo wyliczoną wysokość opłaty za wprowadzanie do wód ścieków. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem następujące dopuszczalne wartości (ilości) wód z odwodnienia wyrobiska: średniodobowo - 23.040 m3/d; maksymalnie - 2448 m3/h. Organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (2448 m3/h) i - dokonawszy przeliczenia na m3/s - uznał, że jest to określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Z powyższym sposobem obliczania opłaty nie można się zgodzić, gdyż narusza on art. 271 ust. 5 pr.w. Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Jakkolwiek nie można negować praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym, to jednak zastrzeżenia budzi przyjęcie do przeliczenia właśnie parametru poboru maksymalnego godzinowego (chwilowego). Nie jest tak, że na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego skarżąca może dokonywać odwodnienia i stale wprowadzać do potoku ścieki w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 146 dni i maksymalnej godzinowej wartości (ilości) odwodnienia. Innymi słowy, skarżąca nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości - wchodzi bowiem w rachubę drugie, dalej idące ograniczenie w postaci wartości dobowej. Jakkolwiek ograniczenie to zostało określone wskaźnikiem średniodobowym, to jest oczywiste, że wskaźnik ten wyznacza zarazem maksymalny poziom roczny odprowadzanych ścieków. W przeciwnym wypadku parametr ten byłby zbędny. Nie ma przy tym jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że opłata roczna stanowić ma ekwiwalent za "maksymalną presję" na środowisko w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego poboru rocznego również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko, tyle że w stosunku rocznym. Mając na względzie istotne naruszenie zaskarżoną decyzją art. 77 § 1 kpa oraz art. 271 ust. 5 i art. 279 pkt 3 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpozna jeszcze raz reklamację skarżącej mając na względzie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego o dowody obrazujące skład odprowadzanych przez skarżącą ścieków, celem wiarygodnej weryfikacji istnienia podstaw do zastosowania zwolnienia z art. 279 pkt 3 ppsa. W przypadku zaś stwierdzenia przesłanek do wymiaru opłaty stałej, organ dokonania wykładni art. 271 ust. 5 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, a więc przyjmie wariant interpretacyjny korzystniejszy dla skarżącej. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów w łącznej kwocie 4362 zł, na którą składają się: wpis od skargi (745 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (3600 zł) obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 X 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).