II SA/Wa 539/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z [...] stycznia 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "wnioskodawca", "skarżący", "stowarzyszenie") złożyło do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek (dalej jako "organ" lub "Minister") w sprawie udostępnienia, w formie skanów na adres poczty elektronicznej stowarzyszenia, dokumentów złożonych przez kandydatów, którzy zostali i nie zostali zakwalifikowani do Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach (dalej jako "KKE") obecnej kadencji. Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ przekazał wnioskodawcy w żądanej formie skany dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów spełniających wymagania formalne, zakwalifikowanych do KKE (kadencja 2015-2019). Jednocześnie poinformował, że nie stanowią informacji publicznej kontaktowe numery telefonów, adresy zamieszkania i adresy poczty elektronicznej oraz daty urodzenia, podane w formularzach zgłoszeniowych przez kandydatów na członków, z uwagi na brak związku tych informacji z pełnieniem funkcji publicznej przez te osoby. W tej części formularze zostały zanonimizowane. W odniesieniu do kwestii udostępnienia dokumentów złożonych przez kandydatów, którzy nie zostali zakwalifikowani do KKE obecnej kadencji, Minister decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 i 1669, dalej jako "u.d.i.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. wniosku stowarzyszenia, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że żądane informacje dotyczą kandydatów na członków KKE, a zatem osób, które nie pełnią funkcji publicznych i tym samym nie są związane z pełnieniem tej funkcji. Żądana informacja dotyczy osób prywatnych, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności. Według Ministra, ujawnienie wnioskowanych dokumentów nie ma znaczenia dla zachowania wymaganej transparentności życia publicznego, podczas gdy ujawnienie formularzy zgłoszeniowych zawierających dane osobowe oraz inne informacje dotyczące prywatnej sfery osób, które je złożyły, naruszałoby w znacznym stopniu ich prywatność. Wnioskowane dokumenty zawierają nie tylko imiona i nazwiska kandydatów, ale także daty ich urodzenia, informacje o miejscu zamieszkania i miejscu pracy kandydata, przebiegu zatrudnienia, wykształceniu, doświadczeniu zawodowym, zaangażowaniu w działalność organizacji społecznych, zdobytych kwalifikacjach, a także dane kontaktowe (prywatne numery telefonów i adresy e-mail). Dane te zostały ujawnione wyłącznie organowi, w zaufaniu, w procedurze naboru kandydatów na członków KKE, na podstawie przepisów określających jego zasady, a kandydaci, po dokonaniu oceny tych dokumentów, nie zostali wybrani przez Ministra do pełnienia funkcji w KKE. Ponadto część z wnioskowanych dokumentów zgłoszeniowych nie spełniała wymogów formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze, w związku z czym nie podlegała nawet merytorycznej ocenie organu. Reasumując, Minister stwierdził, że z mocy prawa żądane przez wnioskodawcę informacje mają status informacji chronionej i występują ustawowe okoliczności nakazujące ograniczenie prawa do informacji publicznej. Dostęp do żądanych informacji jest reglamentowany i wyłącza ich ujawnienie osobom trzecim. W konsekwencji ustawowego wyłączenia możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, organ nie jest uprawniony do jej przekazania wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzucił organowi zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz błędną wykładnię ww. przepisów. Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przywołał szereg orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W sprawie nie jest sporne, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W tej sytuacji należy więc zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy (otwarty), co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (vide wyroki NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 oraz z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Jednakże mimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, przepisy u.d.i.p. nie mogą być środkiem do uzyskania każdej informacji, lecz wyłącznie informacji publicznej. W wyroku z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 37/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie tylko wynik naboru na członków lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń na zwierzętach stanowi podlegającą udostępnieniu informację publiczną, ale również dokumenty złożone przez kandydatów, którzy zostali zakwalifikowani w ramach danego naboru. Taki kandydat - zakwalifikowany - musi liczyć się z tym, że jego imię i nazwisko, a także dokumenty wskazujące na spełnienie wymogów formalnych, nie będą w procedurze naboru korzystać z ochrony prawa do prywatności. Skoro od momentu kandydowania na określone stanowisko publiczne do chwili zakończenia wykonywania funkcji publicznej, dana osoba godzi się na udział w życiu publicznym, to nie może budzić wątpliwości, że dla zachowania zasady jawności życia publicznego dokumenty dotyczące osoby spełniającej warunki formalne podlegają udostępnieniu. W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dokumenty dotyczące kandydatów niezakwalifikowanych do KKE (tak samo jak w przypadku kandydatów zakwalifikowanych) stanowią podlegającą udostępnieniu informację publiczną. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, na to pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wskazując, że z przewidzianej w nim ochrony nie korzystają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym (por. art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Sposób wyłaniania kandydatów na członków KKE normuje rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach oraz lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń na zwierzętach (Dz. U. z 2015 r., poz. 630 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgłoszenia kandydata dokonuje się na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, do formularza dołącza się oświadczenie kandydata o wyrażeniu zgody na kandydowanie, a także o braku okoliczności, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1207 ze zm.). Członkiem Komisji nie może być osoba skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe, a także osoba ukarana prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej lub sądu orzekającego w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że minister właściwy do spraw nauki, powołuje członków komisji spośród kandydatów, których zgłoszenia spełniają wymagania formalne, a według § 5 ust. 2 rozporządzenia, minister ten ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra informację o powołanych członkach komisji, podając ich imiona i nazwiska. W ocenie Sądu, sam fakt złożenia wniosku przez kandydata nie skutkuje tym, że staje się on automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, że każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Tymczasem kandydaci niezakwalifikowani do KKE to nie tylko osoby, które złożyły wniosek oraz spełniają wymogi formalne, przy czym nie przeszły weryfikacji merytorycznej, ale też takie, które nie spełniają nawet wymagań formalnych. Kandydaci, którzy nie zostali wybrani na członków KKE, nie sprawują żadnych funkcji publicznych, nie posiadają żadnych uprawnień w tym zakresie. Ich związek z organem administracji sprowadza się do złożenia wniosku (aplikacji) z dokumentami, które zostały zgromadzone w procedurze naboru kandydatów na członków KKE i są przechowywane przez KKE. Nie sposób zrównywać sytuacji kandydatów niezakwalifikowanych do KKE z osobami, które pozytywnie przeszły weryfikację formalną i merytoryczną, w następstwie czego zostały zakwalifikowane do KKE. Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie pełnią funkcji publicznych, a żądane informacje nie mają związku z pełnieniem tych funkcji (w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji) chyba, że dana osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Prawidłowo zatem organ uznał, że kandydaci, którzy nie zostali wybrani przez Ministra na członków KKE nie sprawują żadnych funkcji publicznych i wnioskowane informacje nie posiadają związku z pełnieniem tych funkcji. Złożenie bowiem wniosku w procedurze naboru kandydatów na członków KKE przez kandydata nie skutkuje tym, że staje się on automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Dokumenty, o udostępnienie których wnosi skarżący, dotyczą osób, którym na mocy obowiązujących przepisów prawa przysługuje prawo do prywatności jako wartości chronionej konstytucyjnie. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w przepisach Konstytucji RP (art. 61 ust. 1 i 2), jednakże nie ma ono charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów (vide – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05). Zgodzić się też należy z organem, że ujawnienie żądanych dokumentów nie ma znaczenia dla zachowania wymaganej transparentności życia publicznego, podczas gdy ujawnienie formularzy zgłoszeniowych, zawierających dane osobowe oraz inne informacje dotyczące prywatnej sfery osób, które je złożyły, naruszałoby w znacznym stopniu ich prywatność. Przedmiotowe dokumenty zawierają nie tylko imiona i nazwiska kandydatów, ale także ich daty urodzenia, adresy zamieszkania i miejsc pracy, informacje o przebiegu zatrudnienia, wykształceniu oraz dane kontaktowe. Żądane przez stowarzyszenie informacje mają status informacji chronionej i występują ustawowe okoliczności nakazujące ograniczenie prawa do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.