II SA/Bd 325/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 roku nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...](dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 325/19 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu wniosku K. i A. M. (dalej jako: "skarżący"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] i wymierzenia kary za użytkowanie obiektu pomimo istnienia w obiegu prawnym decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wstrzymanie użytkowania obiektu budowalnego jest możliwe tylko w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż inwestor uzyskał przed przystąpieniem do użytkowania wymaganą prawem decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, która następnie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] 2014, [...]. została uchylona i jednocześnie organ II instancji orzekł o odmowie wydania Spółce Jawnej [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną. Odnosząc się do kwestii wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, PINB wskazał, że kara taka może być wymierzona tylko w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez ostatecznego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w niniejszej sprawie inwestor przystępując do użytkowanie obiektu budowlanego legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wywiódł następnie, że wyprowadzenie wniosku, że karą objęty jest również ten, kto nie zaprzestaje użytkowania obiektu pomimo wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymaga natomiast zabiegów interpretacyjnych na etapie wykładni funkcjonalnej, które są niedopuszczalne w przypadku przepisów sankcjonujących. W zażaleniu na powyższe postępowania skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest przedmiotu sporu, albowiem nie istnieje możliwość wymierzenia kary inwestorowi z tytułu nielegalnego użytkowania i to pomimo, że wciąż posiada on decyzję o odmowie pozwolenia na użytkowanie; - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ nie ma obowiązku wymierzać kary z tytułu nielegalnego użytkowania, czego nie podziela się w doktrynie; - art. 7, 8 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w postanowieniu istoty wprowadzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] 2019 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że obecne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidują wstrzymania użytkowania obiektu jako samodzielnego środka prawnego, a jedynie na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy, w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Zdaniem WINB, ponieważ w niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność, o której mowa w cyt. wyżej przepisie art. 71 a ust. 1 ustawy, brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ II instancji wyjaśnił, że do uchylenia, na skutek wznowienia postępowania, decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku i jednoczesnej odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu doszło ze względów formalnych, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, które musi się zakończyć nowym pozwoleniem na użytkowanie. WINB podniósł ponadto, że nie można wymierzyć kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie K. M. i A. M., zarzucili naruszenie: - art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor ma prawo bez konsekwencji użytkować obiekt budowlany, w stosunku do którego uchylono decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i odmówiono udzielenia takiego pozwolenia; - art. 7, 8 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty wprowadzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu; -art. 7 oraz 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niestosowanie się do literalnego brzmienia przepisów lecz odwoływanie się do orzecznictwa nie zapadłego w podobnych sprawach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze nie określają naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Sąd jednak, zgodnie z art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i w oparciu o ten przepis może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2018r., mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] i wymierzenia kary za użytkowanie obiektu. Kontrolowane postanowienia wydane zostały w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowanie art. 61a k.p.a. ograniczone jest do wstępnej części postępowania administracyjnego, gdy okoliczności wskazują na oczywistą przeszkodę do wszczęcia danego rodzaju postępowania administracyjnego. W tym zakresie orzecznictwo właściwie jednolicie traktuje problem wskazując, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 893/11, WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012r sygn. akt VII SA/ Wa 813/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012r, sygn. akt IV SA/Po 332/12). Należy zatem wskazać, że rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym. Wydanie takiego rozstrzygnięcia oznacza zatem istnienie przeszkody(podmiotowej lub przedmiotowej) do prowadzenia postępowania w ogóle. Należy przy tym zauważyć, że w postanowieniu tym nie rozstrzyga się przy tym o zasadności żądania. W wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony w tym wyroku. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem wydane jedynie wówczas, gdy oczywistym jest, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Jeżeli ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien najpierw wszcząć postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie organ przeprowadził cały wywód prawny i dokonał analizy przepisów prawa materialnego, w tym normy art.71a Prawa budowlanego, której zastosowania domagali się skarżący. Charakter tych rozważań wskazuje, że dotyczą one już meritum sprawy. Mianowicie organ I instancji przesądził, a organ II instancji potwierdził, że inwestor budynku położonego przy ul. [...] w [...] uzyskał przed przystąpieniem do użytkowania wymaganą prawem decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Z tego względu Sąd uznaje, że doszło do naruszenia art. 61a k.p.a. polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego postanowienia, gdyż merytoryczne ustalenia poczynione przez organ powinny być przedmiotem właściwego postępowania administracyjnego po jego wszczęciu. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że ocena zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. nie może prowadzić do dokonania przez sąd materialno-prawnej oceny zasadności żądania skarżących. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do organu administracji publicznej. To postępowanie wyjaśniające powinno dostarczyć organowi argumentów, wynikających z ustalonego w jego toku stanu faktycznego niezbędnych do wyjaśnienia, czy w konkretnym stanie faktycznym wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji opartej o przepis art.71a oraz art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. Tylko bowiem na podstawie zebranego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego możliwe będzie rozstrzygnięcie, czy wyczerpana została hipoteza zawarta w art. 71a ust.1 powyższej ustawy, uzasadniająca zastosowanie normy prawnej określonej w art. 71a ust.1 pkt 1 tej ustawy. W tym stanie sprawy stwierdzić zatem trzeba, że kwestia zasadności wniosku powinna być zbadana w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym po wszczęciu postępowania administracyjnego. Dlatego należało na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art. 205§1 ww ustawy.