IV SA/Wr 240/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta B., w imieniu którego działał Kierownik Działu Ewidencji i Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w B. (dalej jako Starosta lub organ I instancji), na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm., dalej jako ustawa lub w skrócie u.p.z.) oraz art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], uznał A. G. (dalej jako strona lub skarżący) z dniem 28 lutego 2019 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przedstawionych dokumentów wynikało, iż w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej także jako PUP) strona rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, w takim przypadku zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym tylko w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, skarżący wskazał, że jednocześnie świadczył pracę w dwóch różnych instytucjach. Strona podała, iż na Poczcie Polskiej podjęła pracę dodatkową w połowie wymiaru czasu pracy w okresie od 27 sierpnia 2018 r. do 7 września 2018 r., a samo rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron nastąpiło w wyniku nałożenia na siebie grafików zmian z drugiej pracy, co przed zatrudnieniem w ocenie skarżącego nie miało mieć miejsca, ponieważ pracodawca wiedział o celu podjęcia dodatkowej pracy. Skarżący nadmienił dodatkowo, iż w jego ocenie powinna być brana pod uwagę przede wszystkim ta umowa, która dłużej obowiązywała, miała dłuższy charakter prawny, od której były odprowadzane wszystkie wymagane prawem składki i była jego głównym źródłem dochodu, a przede wszystkim obowiązywała zarówno przed, w trakcie jak i po rozwiązaniu umowy z Pocztą Polską, tj. mowa tu o umowie zawartej z firmą A w pełnym wymiarze czasu pracy, której rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z upływem czasu. Wojewoda D. (dalej jako Wojewoda lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty w jej zaskarżonej części. Organ odwoławczy w swoich rozważaniach przywołał wpierw treść przepisów art. 71 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. a i art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, po czym wskazał, że analiza tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że intencją ustawodawcy było odmienne potraktowanie osób, które same przyczyniają się do utraty zatrudnienia i do nabycia statusu bezrobotnego, od osób które utraciły pracę z przyczyn od nich niezależnych. W tym kontekście Wojewoda podał, że skarżący zgłosił się do PUP w dniu 28 lutego 2019 r. celem dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna, dlatego też okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., wyznaczają daty 27 sierpień 2017 r. do 27 lutego 2019 r. Na podstawie przedłożonych przez skarżącego świadectw pracy wynika, że w tym okresie pracował on w A sp. z o.o. w połowie wymiaru czasu pracy w okresie od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 17 czerwca 2018 r. (dodatkowo akta sprawy zawierają zaświadczenie od pracodawcy z wykazem uzyskanych wynagrodzeń i opłaconych składek w powyższym okresie), w B S.A. w połowie wymiaru czasu pracy w okresie od 27 sierpnia 2018 r. do 7 września 2018 r. (jednak do niego nie zostało załączone zaświadczenie od pracodawcy z wykazem uzyskanych wynagrodzeń i opłaconych składek w powyższym okresie), oraz ponownie w A sp. z o.o. w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 18 czerwca 2018 r. do dnia 17 lutego 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego we wskazanym wyżej okresie 18 miesięcy skarżący udokumentował okres zaliczany do okresu, od którego zależy uzyskanie prawa do zasiłku, wynoszący 540 dni, spełniając tym samym warunki określone w art. 71 ust. 1 u.p.z., wymagane do przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda zauważył jednakże, iż ze świadectwa pracy wystawionego przez B S.A., wynika również, że skarżący w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się PUP, rozwiązał stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Zdaniem Wojewody w tej sytuacji Starosta, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, słusznie orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia rejestracji. Organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego podanych w odwołaniu wskazując, że rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron ze względu na nakładanie się grafików zmian z dwóch świadczonych jednocześnie umów o pracę nie może spowodować przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji. Ustawa w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości określa przesłanki jakie należy spełnić, aby nabyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W tym zakresie przepisy ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji publicznej do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nawet ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podając, że według jej oceny przysługuje jej zasiłek dla osoby bezrobotnej od dnia rejestracji w urzędzie pracy, ponieważ spełnia wszystkie warunki jakie należy spełnić by otrzymać zasiłek. Skarżący uważa, że samo rozwiązanie umowy z placówką B nie powinno wpływać na decyzję, ponieważ zarówno przed, jak również w trakcie i po rozwiązaniu umowy, był cały czas pracownikiem zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, a umowa z B (mająca charakter umowy na okres próbny) wygasłaby i tak dużo wcześniej niż umowa z przedsiębiorstwem A. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty w zakresie, w którym odmówiono skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych zasługuje na uwzględnienie. Zwrócić należy uwagę, iż zakresem zaskarżenia zarówno w przypadku odwołania, jak też i skargi, objęta była tylko odmowa przyznania tego prawa, gdyż skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem, uznano z dniem 28 lutego 2019 r. za osobę bezrobotną. Stosownie do brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy pracy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Z przepisu tego niewątpliwie wynika, iż aby uzyskać prawo do zasiłku to bezrobotny musi co do zasady wykazać, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania po pierwsze- był zatrudniony łącznie przez okres co najmniej 365 dni, po drugie- osiągał w tym czasie wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, i po trzecie- od tego wynagrodzenia istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Pomimo spełnienia tych wymogów bezrobotny może nie uzyskać prawa do zasiłku, jeżeli organ dowiedzie, iż istnieje jedna z przyczyn wskazanych enumeratywnie w art. 75 ust. 1 u.p.z. W badanej sprawie organy powołały się na przesłankę z art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. mówiącą o tym, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do odpowiedzi czy rację mają organy twierdząc, że w przytoczonej regulacji chodzi o sposób rozwiązania każdej umowę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem, czy też słuszne jest stanowisko skarżącego, iż nie dotyczy to umów dodatkowych, świadczonych w niepełnym wymiarze pracy i w trakcie trwania innej umowy o pracę, której późniejsze zakończenie było podstawą ubiegania się o świadczenia dla bezrobotnych. Wywód prawny w tym zakresie zasadnym jest poprzedzić przywołaniem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Skarżący był mianowicie zatrudniony w A sp. z o.o. na czas określony od dnia 18 czerwca 2018 r. do dnia 17 lutego 2019 r. na pełny etat z określonym wynagrodzeniem za pracę. W trakcie trwania tej umowy zawarł w dniu 27 sierpnia 2018 r. z B S.A. umowę o pracę na okres próbny od dnia 27 sierpnia 2018 r. do dnia 26 listopada 2018 r. na 0,50 etatu z określonym wynagrodzeniem za pracę. Umowa z B S.A. została rozwiązana za porozumieniem stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy) w dniu 7 września 2018 r., tj. po 12 dniach od jej zawarcia (wliczając w to 3 dni urlopu i 2 dni wolne od pracy), z uwagi, jak to wskazywał skarżący, na niemożność jednoczesnego świadczenia pracy w dwóch zakładach. Zdaniem składu orzekającego cytowany wyżej przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. nie można wykładać bez odniesienia się do treści normatywnej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. Wniosek ten wynika z konstatacji, iż warunki konieczne do zastosowania regulacji wyjątkowej są wtórne (pochodne) w stosunku do przesłanek ogólnych określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. Innymi słowy, umowy o pracę, o które chodzi w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z., muszą być tożsame przynajmniej z częścią umów o pracę, które wliczone zostały do okresu zatrudnienia niezbędnego do otrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Oznacza to, iż wśród umów o pracę, realizowanych w okresie 6-miesięcy przed zarejestrowaniem, które zostały w tym czasie rozwiązane za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, mogą znaleźć się tylko te umowy, których okres obowiązywania zaliczony został do wymaganego łącznego okresu co najmniej 365 dni zatrudnienia. Do spełnienia tego wymogu konieczne jest również, aby osiągane w ramach tych umów wynagrodzenie było w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a od tego wynagrodzenia istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Nie ulega wątpliwości Sądu, iż obowiązek dowiedzenia istnienia tej przesłanki negatywnej spoczywa na organie, nie zaś na bezrobotnym. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu organy zgodnie przyjęły, iż "w okresie 18 miesięcy skarżący udokumentował okres zaliczany do okresu, od którego zależy uzyskanie prawa do zasiłku, wynoszący 540 dni, spełniając tym samym warunki określone w art. 71 ust. 1 ustawy, wymagane do przyznania prawa do zasiłku". Z cząstkowych danych przywołanych w decyzjach wnioskować można, iż na przyjęty okres wchodzi 295 dni zatrudnienia w A sp. z o.o. (pierwsza umowa liczona w okresie od dnia 27 sierpnia 2017 r. do 17 czerwca 2018 r.) i 245 dni w okresie od 18 czerwca 2018 r. do 17 lutego 2019 r. Zwrócić należy uwagę, iż w drugim przypadku powołano się zarówno na umowę z B S.A., jak i na drugą umowę z A sp. z o.o., nie określając jednak w jaki sposób liczono okresy zatrudnienia w sytuacji jednoczesnego świadczenia pracy u dwóch pracodawców w okresie od dnia 27 sierpnia 2018 r. do dnia 7 września 2018 r. Nie wiemy zatem czy w istocie okres pracy w B S.A. (nominalnie 12 dni) został wliczony do ogólnej liczby 540 dni zatrudnienia, tym bardziej, że było to dodatkowe zatrudnienie na okres próbny na 0,50 etatu i rozwiązane za porozumieniem stron na przeszło 5 miesięcy przed rozwiązaniem umowy z głównym pracodawcą, jakim był w tym czasie A sp. z o.o. Wątpliwości co do prawidłowości i zupełności postępowania dowodowego w tym względzie zwiększa spostrzeżenie, iż organy nie ustaliły, a przynajmniej nie odniosły się do tego w uzasadnieniu decyzji, czy w przypadku umowy z B S.A. spełnione zostały pozostałe niezbędne wymogi z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., tj. czy skarżący osiągnął u tego pracodawcy wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, i czy od tego wynagrodzenia istniał obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. Podsumowując rozważania należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji naruszyły powyżej przywołane przepisy prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarówno decyzja organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 153 u.p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania dla organów co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.