II GSK 1521/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 207/19 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 marca 2019 r. nr BP.501.359.2019.0949.OP8.1672 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B.D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 207/19 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 marca 2019 r., nr BP.501.359.2019.0949.OP8.1672 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lutego 2019 r., nr WITD.DI.0152.Z.VIII0303/1/19, oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Główny Inspektora Transportu Drogowego decyzją z 27 marca 2019 r. (nr BP.501.359.2019.0949.OP8.1672) utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 lutego 2019 r. (nr WITD.DI.0152.Z.VIII0303/1/19) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500 zł na skarżącą jako na osobę zarządzającą transportem w Przedsiębiorstwie (...) S.A. Podczas kontroli drogowej autobusu marki Autosan o numerze rejestracyjnym (...), przeprowadzonej 28 września 2018 r. przy (...), stwierdzono naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowaną jako niebezpieczna, tj. za naruszenie określone w lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, dalej: ustawa). Podczas kontroli stwierdzono istnienie niebezpiecznych usterek w ww. autobusie powodujących bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego lub naruszających wymagania ochrony środowiska w stopniu uniemożliwiającym używanie pojazdu w ruchu drogowym. Kontrola wykazała: wyciek paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto), nadmierną korozję elementów luku bagażowego z widocznymi pęknięciami ścianek, brak fartucha przeciwbłotnego i wycieki płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli (nr WITD.DI.P.YIII0303/285/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu obowiązki procesowe nie zostały przez organy Inspekcji Transportu Drogowego dopełnione. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom określonych w przepisach. W opinii sądu pierwszej instancji trafnie skarżąca podniosła, że organy w zakresie stwierdzonej usterki w postaci wycieku płynów nie poczyniły żadnych ustaleń i nie dokonały jakiekolwiek analizy przepisów, która uzasadniałaby stanowisko, że usterka ta ma charakter niebezpieczny, stąd nie ma podstaw do uznania za prawidłową przyjętą przez organ kwalifikację prawną tego naruszenia. Podobnie organy zachowały się odnośnie do stwierdzonej usterki w postaci korozji elementów luku bagażowego. Organy nie wyjaśniły, na podstawie jakiego konkretnie materiału dowodowego i jakie okoliczności zadecydowały o tym, że stwierdzone usterki należy zakwalifikować w kategorii niebezpiecznych. Wskazanie takich powodów było tym bardziej konieczne, gdy jedyny materiał, jakim dysponowały organy to materiał zdjęciowy, który zawiera wyłącznie czarno-białe fotografie i trudno ustalić, które ze zdjęć obrazują daną usterkę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 650, dalej: k.p.a) które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy bowiem nie wykazały, że stwierdzone w trakcie kontroli usterki pojazdu w szczególności wycieki płynów oraz korozja elementów luku bagażowego miały charakter niebezpieczny tj. nie wykazały, że wyciek polegał na stałym powstawaniu kropli, które stanowi bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa, lub że korozja luku bagażowego powodowała niewystarczającą wytrzymałość części, podczas gdy powyższe okoliczności nie mogły mieć istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, w sytuacji stwierdzenia przez organy także usterki wycieku paliwa z ogrzewania postojowego (webasto), które stanowiło zagrożenie pożarowe, co w konsekwencji było wystarczające do przypisania stronie odpowiedzialności za naruszenie określone w lp. 15.2 załącznika nr 4 do u.t.d, 2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 92 a ust. 1 ustaw z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.), lp. 15.2 załącznika nr 4 do u.t.d., art. 12 ust. 2 pkt c) Dyrektywy 2014/47/UE w sprawie kontroli drogowej oraz załącznika nr la poz. 8.4.1 i poz. 6.1.3 lit. b) i lit. e) Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz.U. 2008 Nr 132, poz. 841, dalej także rozporządzenie w sprawie kontroli ruchu drogowego) polegające na zakwalifikowaniu wycieku paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto) jako usterki o której mowa w poz. 8.4.1 rozporządzenia w sprawie kontroli ruchu drogowego, podczas gdy wyciek paliwa sklasyfikowany został w poz. 6.1.3 lit. b) i lit. e), co w konsekwencji miało wpływ na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych, co do zaistnienia w przedmiotowej sprawie usterki uznanej za niebezpieczną, a w konsekwencji błędnej oceny zasadności nałożenia na skarżącą kary za naruszenie określone w lp. 15.2 załącznika nr 4 do u.t.d. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. B. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Z tych względów skład orzekający NSA uznał rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawny za dopuszczalne i celowe. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Ponieważ skarga kasacyjna Głównego Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. - tzn. sądowi pierwszej instancji postawiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1) jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) - w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa procesowego. Organ dopatruje się w tym zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena tego sposobu konstrukcji zarzutu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziale pogląd, że tak sformułowany zarzut jest niezasadny formalnie w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz merytorycznie nietrafny w pozostałym zakresie (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. II GSK958/19). Ugruntowane w orzecznictwie jest stanowisko, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z elementów określonych w tym przepisie. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że posiada ono prawem określone części składowe. Tym samym wypełnia warunki przewidziane w ustawie p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej - zatem także art. 141 § 4 p.p.s.a. - prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji co do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości oceny wpływu uchybień w tym zakresie na wynik sprawy. Tymczasem zarzutem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podważać twierdzeń i wniosków sądu pierwszej instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji mogą być zwalczane stawianiem zarzutów we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia wymogów formalnych uzasadnienia. Niezrozumiałe jest też powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepisy te regulują całkowicie odmienne kwestie. W pozostałym zakresie rozpoznawany zarzut jest merytorycznie nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko sądu pierwszej instancji, w myśl którego organy obu instancji dokonały wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Jej wadliwość polega na tym, że nie jest ona wszechstronna, bowiem pomija twierdzenie stawiane przez stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczące ustaleń stwierdzonych w czasie kontroli pojazdu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora, że dla postępowania w sprawie nałożenia kary za naruszenie przepisów w związku z przewozem podstawowe znaczenie mają ustalenia poczynione w protokole kontroli. Jednak ten fakt nie zwalnia organu od logicznej oceny zarzutów strony, które kwestionują ocenę tych ustaleń, zwłaszcza że z akt sprawy nie wynikają wprost konsekwencje stwierdzonych naruszeń, bowiem te mogą być efektem oceny z punktu widzenia obowiązujących przepisów. NSA zwraca uwagę, że kwalifikacja stwierdzonych wad pojazdu ma wpływ na wymierzenie kary, zatem cały ten proces powinien być spójny logicznie, a tym samym potwierdzać albo obalać twierdzenia strony odnoszące się do ujawnionych wad i usterek pojazdu. Właśnie ten element poprawnie zrealizowany pozwala przyjąć, że postępowanie wyjaśniające było prowadzone zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Bez wątpienia, co podkreśla sąd pierwszej instancji, po drogach mają poruszać się bezpieczne pojazdy, ale skoro przepisy różnie ujmują wpływ wad na bezpieczeństwo osób jadących pojazdem i innych uczestników ruchu, to rolą organu jest wykazanie, że ten wpływ istniał skoro wymierza karę uzasadnioną zachowaniem bezpieczeństwa na drogach. Zwrócenie uwagi wymaga, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - nawet gdyby przyjąć, że nie poczyniono prawidłowych ustaleń co do oceny charakteru usterek takich jak korozja elementów luku bagażowego i wycieku płynów - sąd wadliwie nie dostrzegł, że okoliczności te nie mogły mieć istotnego znaczenia w sprawie, bowiem stwierdzony wyciek paliwa z ogrzewania postojowego (webasto) stanowił zagrożenie pożarowe zatem powinien być zakwalifikowany do usterki, o której mowa w poz. 6.1.3 lit. b) i e) rozporządzenia w sprawie kontroli ruchu drogowego – co (zdaniem organu) świadczy o zasadności kwalifikacji usterki jako niebezpiecznej. Zauważyć zatem trzeba, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją kontrolowaną przez sąd pierwszej instancji to organ zakwalifikował wyciek paliwa do poz. 8.4.1 powołanego rozporządzenia. Kwestia kwalifikacji usterki do innej pozycji zatem nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji. Zmiana stanowiska organu w powyższym zakresie nie podważa lecz dodatkowo potwierdza zasadność uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów materialnych. Ten zarzut jest po prostu przedwczesny. Dopiero przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i poczynienie ustaleń co do faktu usterek oraz ich charakteru na podstawie wyczerpująco zgromadzonego i rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. W sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego i oceny – na podstawie tych ustaleń – charakteru usterek, nie można wypowiadać się na temat wykładni lub stosowania prawa materialnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik strony skarżącej, który występował przed sądem I instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.