I OSK 172/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA. Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 678/19 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 maja 2019 r. nr S.K.O.4121.77.2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 września 2019 r. oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 maja 2019 r. nr S.K.O. 4121.77.2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Ostateczną decyzją Starosty P. z 13 czerwca 2017 r. T. K. został skierowany na badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w L. w zakresie prawa jazdy kategorii B i C z powodu istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Ostatecznym orzeczeniem lekarskim z Instytutu Medycyny Pracy w L. z 21 lutego 2019 r. stwierdzono u T. K. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii B i C. W związku z powyższym decyzją z 29 marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej jako: u.k.p.), Starosta P. orzekł o cofnięciu T. K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z prawa jazdy kategorii B i C oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z 23 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym podjęta przez starostę na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym organ administracji publicznej, stosując przepisy obowiązany jest do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie strona skorzystała z procedury odwoławczej od orzeczenia lekarskiego pierwszej instancji przewidzianej w art. 79 ust.4 u.k.p. Załączone do akt orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono istnienie u odwołującego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie pozostawia wątpliwości, zarówno co do tego, iż zostało ono wydane przez lekarza uprawnionego do badań kierowców oraz co do jego treści. Z uwagi na fakt, iż organ związany jest orzeczeniem lekarskim i nie ma podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tego orzeczenia - w ocenie Kolegium - cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi było w przedmiotowej sprawie obligatoryjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł T. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.". Sąd I instancji wskazał, że z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje, a organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego, zarówno pod względem jego treści, jak i procedury, w której zapadło. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, jak również zakres badań lekarskich oraz jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949) - obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji. W rozstrzyganej sprawie skarżący odwołał się od orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. 6 listopada 2018 r. stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, w wyniku czego wydane zostało orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy [...] w L. z 21 lutego 2019 r. stwierdzające u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Zgodnie z 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne, a organ administracji jest związany jego treścią. Orzeczenie to nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Zatem, orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki medyczne nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez te organy postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Szczególna procedura wydawania i weryfikacji orzeczeń lekarskich ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem, związanego z takim dokumentem domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego orzeczenia lekarskiego możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu procedury przeprowadzania badań lekarskich. W konsekwencji organ winien uwzględnić późniejsze orzeczenie lekarskie, weryfikujące orzeczenie wcześniejsze – czy to na skutek wniosku o ponowne przeprowadzenie badania, czy też w wyniku badania przeprowadzonego w związku z nadejściem terminu następnego badania, wskazanego w poprzednim orzeczeniu – pod warunkiem, że orzeczenie takie będzie wydane przez uprawniony podmiot, na warunkach i w trybie określonych w rozporządzeniu. Tym samym organ nie jest władny uwzględniać – jako przeciwdowodu, o jakim mowa w art. 76 § 3 k.p.a. – orzeczeń, zaświadczeń lub wyników badań lekarskich wykonanych przez inne podmioty medyczne lub w innym trybie. Takie dokumenty mogły być przedkładane i uwzględniane jedynie w ramach procedury diagnostyczno-orzeczniczej, unormowanej w rozporządzeniu z 2014 r., którą wieńczyło wydanie ostatecznego orzeczenia lekarskiego i przesłanie jego kopii właściwemu staroście. Natomiast starosta – wszczynający na podstawie takiego orzeczenia lekarskiego postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami – nie jest już władny dokonywać, w toku prowadzonego postępowania, weryfikacji takiego orzeczenia w oparciu o inne środki dowodowe. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, orzeczenie lekarskie wydane 21 lutego 2019 r. przez Instytut Medycyny Pracy [...] w L. nie mogło zostać skutecznie zakwestionowane poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego. Tym samym pozytywne opnie dotyczące skarżącego pochodzące z jego zakładów pracy, ani zaświadczenie lekarskie potwierdzające okoliczność jego dobrego stanu zdrowia i zdolności do wykonywania pracy, czy zaświadczenia lekarskiego z poradni leczenia uzależnień, nie mogły stanowić przeciwdowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim jest ostateczne orzeczenie lekarskie wydane 21 lutego 2019 r. przez Instytut Medycyny Pracy [...] w L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 7 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wyrażający się w przyjęciu, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje ponad wszelką wątpliwość, iż u skarżącego nie występuje uzależnienie od alkoholu; 2. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje ponad wszelką wątpliwość, iż u skarżącego nie występuje uzależnienie od alkoholu, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wyrażający się w cofnięciu skarżącemu T. K. uprawnień do kierowania pojazdami; 3. art. 76 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego przeciwko dokumentowi urzędowemu w postaci orzeczenia lekarskiego w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, iż orzeczenie to jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wyrażający się w cofnięciu skarżącemu T. K. uprawnień do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, precyzyjnie określają w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich przesłanek następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Trafnie wskazał WSA, że postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy (lub kandydata na kierowcę), jest prowadzone przez uprawnione jednostki posiadające szczególne uprawnienia w tym zakresie, a orzeczenie lekarskie wydawane w tym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. Zgodnie z § 10 pkt 1 tego rozporządzenia jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p., są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 u.k.p., są w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez: 1) uprawnionego lekarza - wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej; 2) uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy: a) Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w Warszawie, b) Instytut Medycyny Pracy [...] w L., c) Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, d) Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, e) Uniwersyteckie Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej w Gdyni,; f) Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie (§ 11 rozporządzenia). Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego jest zatem możliwa wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez ww. uprawnione jednostki orzecznicze. Podkreślić należy, że w stosunku do skarżącego zostało wydane przez Instytut Medycyny Pracy [...] w L. ostateczne orzeczenie lekarskie z 21 lutego 2019 r., stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowi do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1 +E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, przedłożonych przez skarżącego dowodów z zaświadczenia lekarskiego na okoliczność dobrego stanu zdrowia i zdolności do wykonywania pracy, czy też zaświadczenia lekarskiego z poradni leczenia uzależnień, które nie zostały wydane przez podmiot, o jakim mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. W konsekwencji nie można stwierdzić w niniejszej sprawie zaistnienia naruszeń zasad przeprowadzenia postępowania. Sąd I instancji słusznie wskazał, że organy będąc związane treścią ostatecznego orzeczenia o stanie zdrowia skarżącego, nie miały możliwości orzekać wbrew treści tego dokumentu, bowiem stanowi on dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. i jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez pominięcie treści innych dowodów przedstawionych przez stronę - na okoliczności wskazane przez skarżącego, tj. braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi po stronie skarżącego, nie mogły być uwzględnione z przyczyn podanych wyżej. Organ należycie i zgodnie z obowiązującymi przepisami ocenił orzeczenie o stanie zdrowia skarżącego, na podstawie którego zostało cofnięte skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B i C prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd I instancji. Stąd podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 80 i art. 76 § 3 K.p.a., uznał za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.