III OSK 2151/21

Dnia 10 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 336/19 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 361/2018 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 336/19 oddalił skargę R.B. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 361/2018 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniu 18 lipca 2018 r. R.B. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przedkładając akt notarialny z dnia [...] listopada 2017 r. (Repertorium A nr [...]) o nabyciu nieruchomości oraz dokumenty potwierdzające nabycie tej nieruchomości ze środków pochodzących z zaciągniętego kredytu. Komendant Służby Ochrony Państwa decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 361/2018 odmówił uwzględnienia w/w wniosku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że wnioskodawca rozkazem personalnym Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia 23 maja 2018 r. nr 2059/2018 został mianowany z dniem 12 czerwca 2018 r. funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa w służbie stałej. W czasie pełnienia służby przygotowawczej w Biurze Ochrony Rządu nabył dom jednorodzinny o powierzchni zabudowy 54 m², zawierający dwie kondygnacje nadziemne, przy ul. [...] nr [...] w [...]. Zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Celem tego uprawnienia jest według organu stworzenie warunków, w których funkcjonariusz w służbie stałej będzie zamieszkiwał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 km. Lokal, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy, może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów mieszkaniowych będących w dyspozycji Służby Ochrony Państwa. W przypadku, gdy funkcjonariusz nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 180 ust. 1 ustawy). Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i w konsekwencji niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego, poprzez jego przydział decyzją administracyjną. W art. 181 ustawy zostały wyliczone przypadki, w których nie przydziela się lokalu funkcjonariuszowi w służbie stałej. Prawo do przyznania pomocy finansowej przysługuje tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy funkcjonariusz spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu. Według organu, nie przyznaje się pomocy finansowej, jeżeli nie przysługuje funkcjonariuszowi SOP prawo uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 181 ustawy. Taką negatywną przesłanką jest w tej sprawie posiadanie przez wnioskodawcę w [...] domu jednorodzinnego. W świetle powyższego należy przyjąć, że jeżeli funkcjonariusz posiada nieruchomość w [...] (dom), spełniającą przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, to ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie spełnia on zatem niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej określonej w art. 180 ustawy, która jest pochodną formą pomocy finansowej prawa do lokalu. Dla oceny tego prawa miarodajny jest dzień złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej, tj. 18 lipca 2018 r. Z tego dnia organ bierze bowiem pod uwagę istniejący stan faktyczny i prawny. Rozpoznając taki wniosek organ zobligowany jest ustalić, czy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Warunek przyznania pomocy finansowej należy wiązać wyłącznie z taką sytuacją, w której funkcjonariusz w dniu złożenia wniosku spełnia warunki do uzyskania lokalu, lecz takiego lokalu nie otrzymał. R.B. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w dniu 18 lipca 2018 r., a więc po dniu, w którym nabył na własność wymienioną nieruchomość. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł R.B., zarzucając naruszenie przepisów art. 178-181 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 1223, dalej w skrócie "rozporządzenie"). W uzasadnieniu skargi podkreślił, że z wykładni językowej art. 180 ustawy wynika, że określona w tym przepisie pomoc finansowa przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, bez względu na to, czy jest w służbie stałej, czy w służbie przygotowawczej. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "funkcjonariusz", nie zaś "funkcjonariusz w służbie stałej", odmiennie zatem niż przepis art. 178 czy art. 179 ustawy. Nie można zatem wiązać prawa do otrzymania pomocy finansowej, w rozumieniu art. 180 ustawy, z warunkami do przyznania lokalu mieszkalnego lub równoważnika pieniężnego, a więc z warunkami określonymi w przepisach art. 178 i art. 179 ustawy. Sprzeczne jest więc z językowym brzmieniem w/w przepisów twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, iż: "prawo do przyznania pomocy finansowej przysługuje tylko i wyłącznie gdy funkcjonariusz spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu". Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. Odwołując się do stanowiska judykatury Sąd pierwszej instancji wskazał, że funkcjonariuszowi nie przysługuje omawiana pomoc finansowa, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, ponieważ posiada inny – odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 751/15). Według Sądu, skoro skarżący w miejscu pełnienia służby posiada dom o powierzchni stosownej do przysługującej mu normy mieszkaniowej, to równocześnie utracił prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) błędną wykładnię art. 180 § 1 i 6 ustawy oraz przepisów rozporządzenia, polegającą na uznaniu, że określona w tych przepisach pomoc finansowa przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w chwili złożenia stosownego wniosku, podczas gdy z wykładni językowej oraz funkcjonalnej powyższych przepisów wynika, że przewidują one przyznanie pomocy finansowej każdemu funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa, niezależnie od faktu powołania do służby przygotowawczej, czy służby stałej oraz niezależnie od tego, czy wniosek o przyznanie pomocy został złożony po nabyciu lokalu/domu, co w efekcie doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu przez Sąd pierwszej instancji pomocy finansowej na nabycie domu; 2) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 178, art. 179 i art. 181 ustawy, polegające na ich bezzasadnym zastosowaniu w sprawie, w sytuacji, gdy skarżący nie ubiegał się o przyznanie lokalu/domu ani o równoważnik pieniężny, o których mowa w tych przepisach, lecz o pomoc finansową, o której mowa w art. 180 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że stronie nie przysługuje pomoc finansowa na nabycie domu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że z druku sejmowego nr 1916 omawiającego powołane przepisy wynika, iż pomoc finansowa może być udzielana także ex post, a więc już po nabyciu lokalu, jeżeli został zaciągnięty kredyt, który w dacie składania wniosku nie był spłacony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jeśli chodzi o zarzut pierwszy, to należy przede wszystkim zauważyć, że nie precyzuje on, które jednostki redakcyjne powołanego rozporządzenia skarżący kasacyjnie ma na myśli. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tymczasem wskazać należy, iż przedmiotowe rozporządzenie składa się z sześciu paragrafów o różnej treści normatywnej. Nie jest rzeczą sądu kasacyjnego domyślać się, które jednostki redakcyjne autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Odnosząc się natomiast do zarzutów pierwszego i drugiego, wskazać należy, że według art. 180 ust. 1 ustawy, pomoc finansową może uzyskać wyłącznie funkcjonariusz, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo funkcjonariusza SOP do lokalu mieszkalnego nie jest pochodną samego faktu pozostawania w służbie. Jest to prawo o charakterze pomocowym, przysługujące wyłącznie wówczas, gdy funkcjonariusz nie dysponuje lokalem mieszkalnym o odpowiednich normach zaludnienia. Wynika to wprost z treści art. 181 pkt 2 ustawy, który jako przesłankę negatywną przyznania prawa do lokalu przewidział posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Posiadanie prawa do domu jednorodzinnego o odpowiednich normach zaludnienia wyklucza więc możliwość skorzystania z prawa do lokalu mieszkalnego w trybie art. 178 ust. 1 ustawy. Konsekwencją przedmiotowego wykluczenia musi być również brak możliwości ubiegania się przez funkcjonariusza o pomoc finansową w trybie art. 180 ust. 1 ustawy – analogiczne stanowisko na gruncie przepisów ustawy o Policji zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99. Cel obu praw: prawa do lokalu mieszkalnego (art. 178 ust. 1 ustawy) i prawa do pomocy finansowej (art. 180 ust. 1 ustawy) jest bowiem taki sam – zapewnienie funkcjonariuszowi niemającemu zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych odpowiedniego lokalu (domu) w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Oba prawa stanowią więc w istocie alternatywne formy realizacji tego samego celu, jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza SOP. Jeżeli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, nie przysługuje mu ani prawo do lokalu mieszkalnego, ani prawo do pomocy finansowej. Oceniając wniosek o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego należy brać pod uwagę stan prawny i faktyczny na dzień złożenia wniosku. Na ten dzień dokonuje się bowiem oceny, czy funkcjonariusz spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie – czy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia wykładni, że fakt nabycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) już po rozpoczęciu służby, ale przed dniem złożenia wniosku o pomoc finansową, uniemożliwia przyznanie mu pomocy finansowej. Interpretacja ta nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie wykładni systemowej wskazanych przepisów. Zauważyć również należy, że NSA w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 stwierdził, iż nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd zajmował się m.in. kwestią, na jaką datę – nabycia lokalu czy złożenia wniosku – należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd ten stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku, wraz z dokumentacją, rozważana jest kwestia, czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Tym niemniej, jak wskazał NSA, każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. W rozpoznawanej sprawie kluczowa jest jednak okoliczność, że skarżący zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe w czasie pełnienia służby przygotowawczej w Biurze Ochrony Rządu, niespełna 7 miesięcy przed mianowaniem na funkcjonariusza SOP w służbie stałej. Wprawdzie, jak podnosi skarga kasacyjna, w art. 180 ust. 1 ustawy (w skardze błędnie wskazano art. 180 § 1 ) jest mowa o funkcjonariuszu, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, co zgodnie regułą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere należałoby tłumaczyć jako brak podstaw do różnicowania sytuacji funkcjonariuszy z perspektywy formy prawnej ich zatrudnienia (służba stała czy służba kandydacka), to jednak biorąc pod uwagę kontekst systemowy nie można uznać, że prawo do pomocy finansowej przysługuje także funkcjonariuszowi w służbie kandydackiej. Przepis art. 180 ust. 1 ustawy, w zakresie określenia podmiotów uprawnionych do przyznania pomocy finansowej, musi być interpretowany w związku z przepisem art. 178 ustawy, określającym prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei powołany przepis art. 180 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, społecznej inicjatywie mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zestawienie obu przepisów prowadzi do wniosku, że prawo do pomocy finansowej przysługuje jedynie funkcjonariuszowi w służbie stałej. Skoro bowiem ustawa, jako jeden z warunków przyznania pomocy finansowej, wskazuje nieuzyskanie pomocy w formie prawa do lokalu, które to prawo przysługuje jedynie funkcjonariuszowi w służbie stałej, to w konsekwencji za przesłankę przyznania pomocy finansowej należy uznać zatrudnienie w służbie stałej. Skoro w momencie zatrudnienia w służbie stałej skarżący miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to stanowisko organu, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, należało uznać za zgodne z prawem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).