VIII SAB/Wa 95/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w P. Sp. z o.o. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Zakład Gospodarki Komunalnej w P. Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku A. J. z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Zakład Gospodarki Komunalnej w P. Sp. z o.o. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w P. Sp. z o.o. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Zakładu Gospodarki Komunalnej w P. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego A. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. J. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 19 lipca 2017 r. (data złożenia wniosku bezpośrednio w organie) A. J. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej w P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: ZGK, organ) – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii sprawozdania finansowego ZGK za ostatni rok obrotowy (2016). Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie powyższych informacji pocztą na podany we wniosku adres. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 25 lipca 2017 r. wskazał, że żądane dokumenty są powszechnie dostępne i znajdują się w dokumentach Krajowego Rejestru Sądowego. Obowiązek udostępniania informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej, bądź będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Zdaniem organu nie ma obowiązku wydawania wnioskodawcy żądanego sprawozdania finansowego, bowiem gdy informacja jest ogólnodostępna, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w ogóle zastosowania. Pismem z 7 sierpnia 2017 r. (data złożenia w organie) skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z ww. wezwaniem ZGK pismem z 21 sierpnia 2017 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w piśmie z 25 lipca 2017 r. Pismem z 24 sierpnia 2017 r. (data złożenia skargi bezpośrednio w organie) skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie przepisów u.d.i.p. przez nieudzielenie wnioskowanej informacji. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia, skarżący podał, że organ jest spółką z o.o., w której Gmina P. jest jedynym udziałowcem posiadającym 100 % udziałów. ZGK jest gminną osobą prawną i - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jako podmiot wykonujący zadania publiczne - jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Za udostępnienie informacji publicznej oraz odmowę jej udostępnienia odpowiedzialnym jest zarząd spółki, jako organ uprawniony do jej reprezentacji. Tym samym ZGK jest podmiotem mającym obowiązek udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał, iż w wyniku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej pismem z 25 lipca 2017 r. organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej, a jedynie poinformował, że żądane dokumenty są powszechnie dostępne i znajdują się w dokumentach Krajowego Rejestru Sądowego. Stwierdził nadto, iż skoro informacja jest ogólnodostępna, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w ogóle zastosowania, co powoduje, że organ nie ma obowiązku wydawania stronie żądanego sprawozdania. Żądanej informacji organ nie udostępnił, pomimo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego, stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem orzecznictwa, wedle którego wnioskowana przezeń informacja publiczna - jeżeli jest w posiadaniu organu – winna być udostępniona wnioskodawcy, chyba że znajduje się na stronie BIP, albo że została ogłoszona w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscu dostępnym (co winno być wskazane wnioskodawcy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). W pierwszej kolejności podać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, publ.: cbois). Zatem skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wyjaśnić należy, iż bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ, będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W wyroku z 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 34/14 (publ.: Lex nr 1562788) WSA w Łodzi wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, publ. cbois). Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Otwarty katalog informacji, które ustawodawca zakwalifikował jako informacje publiczne, zawiera art. 6 u.d.i.p. Według treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Z kolei, jak wynika z regulacji art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostepnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Tym samym ZGK, jako jednostka organizacyjna i budżetowa gminy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym we wniosku skarżącego zakresie. W sytuacji, gdy spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe związane z udostępnieniem informacji publicznej, tryb postępowania określa również u.d.i.p. Na podstawie tej ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że zachodzą sytuacje, o których mowa w art. 13 ust. 2 bądź art. 15 ust. 2 ustalające inaczej termin jej udostępnienia. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy, przy czym powinien być zachowany również termin, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 23/17, publ. Lex nr 2277527). Odnosząc powyższe regulacje prawne do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż twierdzenie organu o możliwości uzyskania wnioskowanej informacji publicznej z akt Krajowego Rejestru Sądowego, który jest jawny, nie jest zasadne. Nietrafiony jest także argument ZGK, że skoro wnioskowana informacja jest ogólnodostępna, to u.d.i.p. nie znajduje w ogóle zastosowania. Jak przedstawiono wyżej, omawiając przepisy określające sposób i formę udostępnienia (i odmowy udostępnienia) informacji publicznej, u.d.i.p. nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy jak poinformowanie wnioskodawcy, że kserokopię żądanych dokumentów zawierających informacje publiczne może on uzyskać gdzie indziej, np. w Krajowym Rejestrze Sądowym. Jeżeli podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej jest w jej posiadaniu, to albo może wskazać wnioskodawcy, że informacja ta znajduje się na stronie BIP (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), albo że została ogłoszona w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscu ogólnie dostępnym (art. 11 u.d.i.p.). W przeciwnym wypadku organ (lub inny podmiot zobowiązany), co do zasady, ma obowiązek udostępnić żądaną informację w formie określonej we wniosku. Jednocześnie stwierdzić należy, że jak wynika z regulacji art. 7 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Tymczasem za udostępnienie wnioskowanej informacji z Krajowego Rejestru Sądowego skarżący zostałby zobowiązany do poniesienia kosztów związanych z uzyskaniem kserokopii tych dokumentów. O ile dostęp do przeglądania dokumentów gromadzonych w Krajowym Rejestrze Sądowym jest bezpłatny, a same informacje jawne, o tyle istnieje istotna różnica pomiędzy żądaniem takich dokumentów od jakiegokolwiek podmiotu i uzyskaniem informacji o takim podmiocie od żądania i udostępniania informacji (dokumentów) od podmiotu, w którym pozycję dominującą ma jednostka samorządowa. Na tej ostatniej ciążą bowiem dodatkowe obowiązki dotyczące m.in. udostępniania i to bezpłatnej informacji publicznej w formie określonej we wniosku. W konsekwencji wywieść trzeba, że - wbrew regulacji ustawowej - organ nieprawidłowo rozpoznał wniosek wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznej. Nieudzielenie przez organ informacji we wskazanym wyżej zakresie spowodowało, że ZGK pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, w związku z czym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 19 lipca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (pkt 1 sentencji wyroku). Jak podniesiono wyżej, nieudzielenie wnioskodawcy informacji publicznej w pełnym zakresie wynikającej ze złożonego w tym przedmiocie wniosku spowodowało, że organ pozostawał w bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku, art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Oceniając (w związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność organu), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym że bezczynność nie miała cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikała z błędnej interpretacji owych regulacji. Nie można w tym kontekście pominąć faktu, że organ, choć w wadliwy sposób, to jednak odpowiedział, na wniosek skarżącego z dnia 19 lipca 2017 r. oraz na wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 7 sierpnia 2017 r. z zachowaniem 14-dniowego terminu, wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (pisma z dnia 25 lipca 2017 r. i 21 sierpnia 2017 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie istnieją podstawy do przyjęcia, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).