II OSK 2365/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 9/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R., w rejonie ulic: L., T. i S. w R. i P. w G. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 9/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R., w rejonie ulic: L., T. i S. w R. i P. w G. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazaną uchwałę, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), poprzez sporządzenie planu miejscowego objętego zaskarżaną uchwalą w niezgodnej z tym przepisem skali oraz naruszenie art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p. i aktu prawa miejscowego, to jest uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...], przez nieoznaczenie w planie miejscowym strefy ograniczonego użytkowania (A i B) przewidzianej uchwałą Sejmiku Województwa [...] oraz sprzeczność ustaleń planu z ustaleniami i ograniczeniami zawartymi w tej uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd uznał za zasadny podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia przez uchwałę planistyczną art. 15 ust. 2 punkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W art. 15 w ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca sformułował katalog obligatoryjnych, jak i fakultatywnych elementów planu miejscowego. Do elementów obligatoryjnych należą m.in. zasady ochrony środowiska (art 15 ust. 2 pkt 3), a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9). Art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p. ustawodawca przewidział zatem, że wprowadzenie do treści planu zasady ochrony środowiska i szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu jest obowiązkowe. Wprowadzanie do planu zagospodarowania przestrzennego takich zasad, warunków i ograniczeń odbywać się może na różnych podstawach prawnych. Obowiązek uwzględnienia wymagań związanych z ochroną środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), powoływanej dalej jako p.o.ś. Przepis ten w punkcie 2 stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. Obszary te tworzone są na podstawie art. 135 p.o.ś. Sejmik Województwa [...] w dniu [...] lutego 2016 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...], która wprowadziła tytułowy obszar oraz szereg ograniczeń na jego terenie, ustanawiając strefę A oraz strefę B (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 1093). W uchwale tej określono obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...]. Granicę zewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczono się na podstawie obwiedni izolinii równoważnego poziomu dźwięku A LAeqN = 45 dB, pochodzącego od startów, lądowań i przelotów statków powietrznych, a granicę wewnętrzną obszaru ograniczonego użytkowania wyznacza granica terenu lotniska. Zgodnie z § 4 tej uchwały, w obszarze ograniczonego użytkowania wyróżnione zostały dwie strefy ze względu na rodzaj chronionego terenu: 1. strefa B (strefa zewnętrzna), ograniczona od zewnątrz granicą obszaru ograniczonego użytkowania (obwiednia izolinii 45 dB w porze nocnej, wymaganej dla terenów o podwyższonych standardach akustycznych) oraz od wewnątrz - obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej (wymaganą dla terenów zabudowy mieszkaniowej), 2. strefa A (strefa wewnętrzna), ograniczona od zewnątrz obwiednią izolinii 50 dB w porze nocnej i 60 dB w porze dziennej oraz od wewnątrz - granicą terenu lotniska. W § 5 uchwały wprowadzono ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów, wskazując, że 1. w strefie B: a) zakazuje się przeznaczenia terenu pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, żłobki, domy dziecka itp., jak też tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska; b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., z wyłączeniem w szczególności rozbudowy, odbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów; c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; d) brak ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenów pod inną zabudowę, w tym mieszkaniową; e) dopuszcza się lokalizowanie innej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej; 2. w strefie A: a) zakazuje się przeznaczenia terenu pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., jak też tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska; b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., z wyłączeniem w szczególności rozbudowy, odbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów; c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; d) dopuszcza się przeznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej; e) dopuszcza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem zapewnienia właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej. Jednocześnie w § 6 określono wymagania techniczne dotyczące budynków zlokalizowanych w obszarze ograniczonego użytkowania i wskazano, że: 1. w strefie B: a) w istniejących budynkach o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., należy zastosować zabezpieczenia zapewniające właściwy klimat akustyczny w pomieszczeniach zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i przepisami wykonawczymi do tej ustawy; 2. w strefie A: a) w istniejącej zabudowie, w budynkach z pomieszczeniami wymagającym ochrony akustycznej należy zapewnić właściwy klimat akustyczny, poprzez stosowanie przegród budowlanych o odpowiedniej izolacyjności akustycznej - zgodnie z ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy; b) w nowoprojektowanych budynkach zabudowy mieszkaniowej należy zapewnić odpowiednią izolacyjność ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów - zgodnie z ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W załącznikach do uchwały przedstawiono mapę poglądową prezentującą przebieg granicy obszaru ograniczonego użytkowania oraz stref A i B i współrzędne geodezyjne granicy obszaru ograniczonego użytkowania oraz granic stref A i B, wykaz działek ewidencyjnych, które w całości lub w części znajdują się na terenie obszaru ograniczonego użytkowania oraz w poszczególnych strefach A i B i graficzne przedstawienie lokalizacji obszaru ograniczonego użytkowania oraz stref A i B na tle gmin, powiatów i obrębów geodezyjnych. Uchwała Sejmiku o utworzeniu strefy ograniczonego użytkowania została podjęta w dniu [...] lutego 2016 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym z dnia [...] marca 2016 r., uchwała ta weszła w życie w dniu 31 marca 2016 r. Plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 do 30 marca 2016 r., a uchwalony w dniu 30 czerwca 2017 r. Zatem pomiędzy wejściem w życie uchwały Sejmiku a uchwaleniem planu miejscowego upłynął ponad rok. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia faktu utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...], nie zawiera oznaczenia obszaru strefy ograniczonego użytkowania z podziałem na strefy A i B i ani ograniczeń wprowadzonych uchwale. Plan miejscowy dopuszcza zabudowę bez ograniczeń, podczas gdy uchwała Sejmiku Województwa [...] o ograniczonym obszarze użytkowania nakazuje wprowadzenie takich ograniczenia. Z uchwały tej wynika zakaz wznoszenia budynków o funkcji szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka i przeznaczania istniejących obiektów na taką działalność. W uchwale dopuszczono zabudowę mieszkaniową pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej i wskazano na konieczność zapewnienia odpowiedniej izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów W toku procedury planistycznej organ planistyczny powinien zapewnić zgodność planu miejscowego z obowiązująca uchwałą ustanawiającą obszar ograniczonego użytkowania. Wymóg ten nie został przez organ spełniony. Treść planu pozostaje w sprzeczności z przepisami uchwały o utworzeniu strefy ograniczonego użytkowania i narusza normy art. 73 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. i art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p. W ocenie Sądu, podnoszony przez Radę Gminy argument, że przenoszenie do uchwały planistycznej ustaleń uchwały o ustanowieniu strefy ograniczonego sposobu użytkowania nie było konieczne, a obie uchwały stanowią różnorzędne przepisy prawa miejscowego i mogą być niezależnie od siebie stosowane, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie warunki dotyczące zabudowy i zagospodarowania danego terenu wynikające z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego winny zatem znaleźć się w uchwale planistycznej. W przypadku stref ograniczonego użytkowania wymóg uwzględnienia ich w planie miejscowym w sposób jednoznaczny wprowadza norma art. 73 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Wskazana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że uzgadniający i opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwierdzili jego sprzeczności z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nie ma, co do zasady, znaczenia dla oceny zgodności uchwały z prawem. Nadto wskazać należy, że uzgodnienia i opinie dotyczące projektu planu zostały uzyskane przed wejściem w życie tej uchwały w 2015 r., zatem w momencie ich wydawania brak było podstaw do kwestionowania treści uchwały. Treść studium nie stanowiła w niniejszej sprawie żadnej przeszkody do uwzględnienia warunków zawartych w uchwale o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Argument, podniesiony tym zakresie w odpowiedzi na skargę, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Sąd wskazał, że teren objęty uchwałą planistyczną w znacznej części znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...], co nie zostało uwzględnione w treści uchwały. Żądanie skargi stwierdzenia nieważność uchwały z uwagi na sprzeczność z prawem jest w świetle art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. uzasadnione. Stwierdzenie nieważności uchwały dotyczy całości planu, z uwagi na zakres terenu objętego obszarem ograniczonego użytkowania i zakres wadliwości planu, stwierdzanie nieważności uchwały planistycznej w części byłoby niecelowe. Za niezasadny natomiast Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art.16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego, objętego zaskarżaną uchwałą, w niezgodnej z tym przepisem skali. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W art. 16 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca przewidział ministerialną kompetencję do wydania rozporządzenia regulującego wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 6 wskazano, że stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Obszar objęty planem ma znaczną powierzchnię, uchwałą planistyczną objęto bowiem obszar 91,7 ha. Dokonując oceny legalności decyzji organu uchwałodawczego o zastosowaniu mapy o innej skali niż 1:1000 nie sposób abstrahować od celu jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzającemu wymogi co do skali mapy w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Miał on bowiem na względzie, aby załącznik graficzny spełniał swoją podstawowa rolę tj. pozwalał zidentyfikować nieruchomości tak, aby możliwe było bezpośrednio na podstawie planu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Poprzednia ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) pozostawiała gminom wybór w kwestii skali rysunku planu miejscowego. Z uwagi na to, że gminy często decydowały się na uchwalanie planów miejscowych w skali 1:5000 lub nawet 1:10 000, przez co plany te były nieczytelne, ustawodawca przesądził standaryzację sporządzania części graficznej planu miejscowego, uwzględniając to, że w obecnym stanie prawnym plan miejscowy stanowi bezpośrednio podstawę prawną dla pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, z dnia z 27 października 2015 r. sygn. II OSK 2583/13 oraz A. Fogel, Skala rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zasady jego sporządzania, Samorząd Terytorialny 7-8/2013, s. 42-43). Z części graficznej kontrolowanej uchwały wnika, że przyjęcie skali 1:2000 nie ograniczyło czytelności rysunku planu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miejska w [...], opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 1 "a contrario" ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1072 ze zm. - zwaną dalej: u.p.z.p ) poprzez nieprzyjęcie, że nieistotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. 2) art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.z.p.z. i art. 73 ust. 1 ustawy 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten nakładał na Radę Miejską w [...] bezwzględny obowiązek przeniesienia do treści uchwały nr [...]z dnia [...] czerwca 2017 r. zapisów dotyczącej strefy ograniczonego użytkowania w części dotyczącej Gminy [...] wprost z uchwały Sejmiku Województwa [...] w Gdańsku z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia strefy ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...]. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż projekt planu posiadał pozytywne uzgodnienie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w G. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w G. wpierw opiniowała utworzenie strefy ograniczonego użytkowania, a dopiero później projekt przedmiotowego planu. Skoro Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w G. pozytywnie uzgodniła projekt planu (wcześniej opiniując projekt strefy ograniczonego użytkowania Województwa [...]) oznaczało to, że nie dopatrzyła się jego niezgodności z wymogami z zakresu ochrony środowiska. Prawdą jest, że w planie nie zaznaczono, że obejmuje on również tereny będące obszarem ograniczonego użytkowania (w treści opisowej uchwały, jak i na załączniku graficznym), lecz plan nie zawiera ograniczeń w zabudowie na terenie objętym uchwałą Sejmiku. W planie dopuszczono warunkowo zabudowę mieszkaniową (pod warunkiem zapewnienia izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej i wskazano na konieczność zapewnienia odpowiedniej izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów). W ocenie skarżącej takie zapisy planu powodują, że nie jest dopuszczalna inna forma zabudowy budownictwa mieszkaniowego oraz budownictwa z funkcją użyteczności publicznej. To samo dotyczy zmiany funkcji istniejących już budynków i budowli. Zgodnie z postanowieniami art. 15 ust 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętym planem. Bez wątpienia uchwalony plan nie zawiera sprzeczności ze studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Jeżeli rada gminy zamierza w miejscowym planie zakazać zabudowy na danym terenie, to powinna wcześniej określić ten teren w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako wyłączony spod zabudowy. W studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p.), zatem gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis art. 15 ust. 2 powołanej ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie obligatoryjnych elementów planu miejscowego, wśród których wymienia się m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). W § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. Przepis art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych. Z powołanych przepisów wynika, że część tekstowa planu miejscowego powinna zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Dodatkowo projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (§ 7 pkt 6 rozporządzenia). Należy uznać, że obszar ograniczonego użytkowania jest "terenem chronionym na podstawie przepisów odrębnych" w rozumieniu tego przepisu, zatem granice tego obszaru powinny zostać naniesione na rysunek planu. Podkreślania wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy powinien w sposób kompleksowy informować właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania. Uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest więc konieczne dla zapewnienia zgodności ustaleń planu z uchwałą sejmiku województwa o utworzeniu takiego obszaru oraz dla ustalenia pełnego stanu prawnego nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem. W tej sprawie Rada Gminy [...] podniosła, że częściowo ustalenia planu są zgodne z ustaleniami zawartymi w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...]. Nie można jednak uznać, że organ planistyczny prawidłowo zastosował art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz § 4 pkt 3 i § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada przyznała bowiem w skardze kasacyjnej, że nie oznaczono w części tekstowej i graficznej planu, że obejmuje on tereny będące obszarem ograniczonego użytkowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że wskazane uchybienie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zmienia tej oceny fakt, iż projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. Uchwała sejmiku województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest aktem prawa miejscowego, zatem organ planistyczny powinien uwzględnić w planie jej postanowienia z urzędu. Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja Gminy, iż przedmiotowy plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a Studium nie zawiera ograniczeń w zakresie utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania. Studium to zostało uchwalone w 2002 r., a ostatnio zmienione 27 października 2015 r. Uchwała Sejmiku Województwa [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] została podjęta dnia [...] lutego 2016 r., zatem już po uchwaleniu Studium. Studium jest tylko aktem prawa wewnętrznego i nie może stanowić wzorca kontroli dla aktu powszechnie obowiązującego jaki jest uchwała sejmiku województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a organ nadzoru nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.