II SA/Bk 625/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w B. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej obecnie w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0042 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1930 r., repertorium [...], F. i A. małżonkowie W. (W.) nabyli prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] o powierzchni 2 282,2 m2. Następnie Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1955 r., znak [...], na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31; dalej: "d.n.p.n."), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomość o powierzchni 1809 m2 położonej w B. przy ul. [...] stanowiącej własność spadkobierców A. W. vel W. Orzeczeniem tego samego Prezydium WRN z dnia [...] września 1959 r., znak [...], na podstawie art. 1, 2 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70 ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.), wywłaszczono dalszą część nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej własność spadkobierców A. W. o powierzchni 50 m2. W założonej w 1963 r. ewidencji gruntów miasta B. działka stanowiąca własność spadkobierców A. W. o pow. 423 m2 (pozostała po przeprowadzeniu dwóch postępowań wywłaszczeniowych) wraz z częścią gruntów wywłaszczonych orzeczeniem z dnia [...] lipca 1955 r., prawdopodobnie pozostających nadal w faktycznym władaniu spadkobierców A. W., została wykazana jako jedna działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,0862 ha, z wpisem właściciela - spadkobiercy A. W. W zgromadzonym materiale dowodowym nie odnaleziono dokumentów stwierdzających zwrot na rzecz tych spadkobierców części nieruchomości przejętej orzeczeniem PWRN z dnia [...] lipca 1955 r., znak [...] lub uzasadniających wykazanie działki o powierzchni i granicach innych niż działki pozostałej po wywłaszczeniach. Orzeczeniem PWRN z dnia [...] lipca 1967 r., na podstawie art. 14 i 20 u.z.t.w.n., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], składającą się z gruntu budowlanego o powierzchni 100 m2 oznaczoną nr [...], powstałą z podziału działki nr [...]. W dalszym posiadaniu spadkobierców A. W. pozostawała działka nr [...] o powierzchni 0,0762 ha. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta B. w 1979 r. dotychczasowej działce o nr geod. [...] o pow. 0,0762 ha, wykazanej w ewidencji gruntów jako własność spadkobierców A. W. (W.): Z. G.., L. L., J. K., K. S., K. K. i E. K., nadano nowy nr [...] i powierzchnię 0,0763 ha. Zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów miasta B. działka nr [...] w całości wykazana była jako własność tychże spadkobierców. Działka ta nie odpowiadała definicji działki określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), gdyż nie stanowiła jednorodnego, ciągłego obszaru gruntu, zaś w jej granicach znajdowały się grunty o niejednorodnym stanie prawnym (stanowiące własność ww. spadkobierców oraz Skarbu Państwa wywłaszczone orzeczeniem PWRN z dnia [...] lipca 1955 r., znak [...]). Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., M. B., B. W., M. S. złożyli wniosek o zwrot części nieruchomości o pow. 440 m2 położonej w B., obręb [...], oznaczonej wówczas jako działka nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy orzeczenia PWRN z dnia [...] lipca 1955 r., znak [...]. W wyniku przeprowadzonego szczegółowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że stan ujawniony w operacie ewidencji gruntów był niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Dlatego postanowieniem Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], zawieszono przedmiotowe postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do czasu doprowadzenia ewidencji gruntów do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], Prezydent Miasta B. wprowadził zmianę przedmiotową i podmiotową w ewidencji gruntów i budynków miasta B. dotyczącą nieruchomości nr [...] o pow. 0,0763 ha w ten sposób, że ujawnił wyodrębnienie z tej działki działek nr [...] o pow. 0,0042 ha, nr [...] o pow. 0,0060 ha i nr [...] o pow. 0,0661 ha. W wykazie zmian danych ewidencyjnych jako współwłaścicieli działki nr [...] wpisano M. B., M. B., spadkobierców Z. G., D. K., K. K., M. K., A. K., D. K., , zaś jako właścicieli działek nr [...] wpisano Skarb Państwa, zgodnie z orzeczeniem z PWRN z dnia [...] lipca 1955 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], Starosta B. uznał, że nieruchomość położona w B., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0042 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nakazano jej zwrot na rzecz wnioskodawców. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa - Prezydent Miasta B.. Po jego rozpoznaniu, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B.. Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa - Prezydent Miasta B.. Po jej rozpoznaniu, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 324/17, skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarbu Państwa - Prezydent Miasta B.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 3009/17, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 324/17 oraz uchylił decyzję organów obu instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej obecnie w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0042 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. I. pełnomocnik wnioskodawców. Po jego rozpoznaniu Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy prawne regulujące omawianą materię. Dalej wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wywłaszczenie dokonane orzeczeniem PWRN z dnia [...] lipca 1955 r., znak [...] miało na celu realizację wykonania narodowego planu gospodarczego i przeprowadzone zostało w związku z budową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. Oględziny przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r. wskazują, że teren objęty wnioskiem o zwrot jest niezagospodarowany i porośnięty trawą, drzewami oraz krzewami. Część działki nr [...] wzdłuż dłuższego bloku graniczącego z działką nr [...], na szerokości od 10 cm do 30 cm, jest zajęta pod chodnik ułożony wokół bloku przy ul. [...]. Dodatkowo pozostała cześć działki nr [...] oraz działki nr [...] są ogrodzone siatką metalową na słupkach metalowych odgradzającą teren od nieruchomości sąsiednich. Ponadto jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...] marca 2019 r., na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na wysokości wejścia do klatki schodowej nr 3 w bloku przy ul. [...], w odległości 5 m od bryły bloku i ok. 1 m od granicy z działką nr [...] znajduje się żelbetowa budowla stanowiąca wyjście awaryjne ze schronu znajdującego się w piwnicy bloku przy ul. [...]. Załączona dokumentacja fotograficzna z oględzin nieruchomości oraz fotomapa przedstawiają to, że działki nr [...] są jednorodne pod względem zagospodarowania z działką o nr [...] stanowiącą własność spadkobierców A. W. i były w ciągłym zarządzie byłych właścicieli i ich następców prawnych. Dalej organ wyjaśnił, że większość zarzutów odwołujących się jest niezasadnych, w tym za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ I instancji zebrał bogaty materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia oraz oparł je o przepisy obowiązującego prawa materialnego. Za zasadny uznano natomiast zarzut naruszenia treści art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji co do oceny zebranych dowodów i stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że teren objęty wnioskiem o zwrot jest niezagospodarowany oraz brak na nim przejawów jakiejkolwiek działalności zarówno Skarbu Państwa jak też dzierżawcy Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w B. Analiza dokumentacji zdjęciowej, fotomap oraz oświadczeń osób biorących udział w oględzinach mających miejsce w dniach [...] grudnia 2015 r. oraz [...] marca 2019 r., nakazuje przyjęcie, że na całym obszarze działki nr [...] i oraz znacznej części działki [...] nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i cel ten nie został zrealizowany. W związku z powyższym działka nr [...] i część działki nr [...] winny zostać uznane za zbędne na cel wywłaszczenia. Również twierdzenia przedstawicieli Skarbu Państwa oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej o tym, że przedmiotowy teren wykorzystywany jest przez mieszkańców bloku przy ul. [...] na polepszenie ich warunków w korzystaniu z bloku, w tym jako teren zieleni rekreacyjnej oraz ewentualny dojazd karetek pogotowia lub straży pożarnej, nie znajduje potwierdzenia zarówno w stanie faktycznym sprawy, jak również w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ponadto analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że istnienie schronu w piwnicy bloku ul. [...] oraz wyjścia ewakuacyjnego na działce nr [...] jest bez znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, bowiem żaden element przedmiotowego obiektu nie znajduje się na działkach objętych wnioskiem o zwrot. Organ odwoławczy wskazał też, że organ I instancji nie zrealizował wszystkich wytycznych NSA, jednakże jest to możliwe na etapie postępowania odwoławczego. W tym względzie organ wyjaśnił, że należy mieć na uwadze treść art. 176 i art. 178 rozporządzenia Prezydenta RP o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202 ze zm.) w brzemieniu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z treścią powołanych przepisów na każdej działce, z wyjątkiem wypadków, przewidzianych niżej w art. 177, powinna być pozostawiona niezabudowana przestrzeń, wynosząca co najmniej 25% powierzchni całej działki, zapewniająca dostęp powietrza i światła i czyniąca zadość wymogom bezpieczeństwa od ognia. Budynki powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki, albo w odległości co najmniej trzech metrów od granicy. Dokonując więc zestawienia dostępnej dokumentacji, a w szczególności szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] maja 1955 r., znak [...], organ odwoławczy uznał, że wywłaszczenia działek nr [...] dokonano z zamiarem wypełnienia uregulowań zawartych w rozporządzeniu, w szczególności zapewnienia mieszkańcom nowobudowanego bloku dostęp powietrza i światła oraz w celu zachowania minimalnej trzymetrowej odległości między bryłą bloku a granicą działki. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien dokonać podziału działek nr [...] tak aby między bryłą bloku przy ul. [...] a granicami nowych działek zachowany został trzymetrowy odstęp uwarunkowany treścią art. 178 rozporządzenia. Równocześnie organ winien wydzielić część działki nr [...], na której znajduje się chodnik służący mieszkańcom bloku. Po dokonaniu zaś podziału organ I instancji winien orzec o odmowie zwrotu części nowopowstałych działek znajdujących się we wskazanej wyżej trzymetrowej strefie, a jednocześnie orzec o zwrocie pozostałych działek na rzecz spadkobierców byłych właścicieli z uwagi na niezrealizowanie na nich celu wywłaszczenia. Jako uzasadnienie powyższych zaleceń organ odwoławczy stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w B., w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że działka nr [...] i część działki nr [...] są zbędne na cel wywłaszczenia, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i winny w części podlegać zwrotowi, w sytuacji gdy dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i błędy proceduralne organu II instancji nie dają podstaw do zastosowania naruszonych w/w przepisów; II. art. 6, art. 7 § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez działanie z naruszeniem prawa, niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaniechanie podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonania dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do: 1. niewykonania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku dnia 25 maja 2018 r., I OSK 3009/17, skierowanych pierwotnie do organu I instancji, ale wiążących również organ II instancji przy rozpatrywaniu sprawy, tj. poprzez: a) nieustalenie gdzie znajduje się czerpnia powietrza schronu i przez jakie działki ten element konstrukcyjny łączy się z blokiem, b) niedokonanie oględzin nieruchomości, w tym schronu i piwnic, przybrawszy sobie do pomocy osobę odpowiedzialną w B. za Obronę Cywilną i stan techniczny dawnych schronów w budynkach wielomieszkaniowych, c) nieprzesłuchaniu w trakcie oględzin żadnych świadków, w tym z Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, celem uzyskania istotnych informacji; 2. błędnego uznania, że teren objęty wnioskiem jest niezagospodarowany. Organ wskazuje na niezagospodarowanie terenu, który jest porośnięty trawą, drzewami oraz krzewami, jednocześnie wskazując, iż część działki nr [...] jest zajęta pod chodnik ułożony wokół bloku przy ul. [...], zaś na działce nr [...] znajduje się żelbetowa budowla stanowiąca wyjście awaryjne ze schronu znajdującego się w piwnicy bloku przy ul. [...]. Co więcej, organ pominął, że podziemne przejście ewakuacyjne znajduje się pod działkami, co stanowi o infrastrukturze i zagospodarowaniu na całości przedmiotowych nieruchomości, pomimo iż tę kwestię dosadnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2018 r., I OSK 3009/17. Tym samym organ pozostaje w sprzeczności. Jeżeli na przedmiotowych działkach znajduje się infrastruktura związana z zabudową mieszkaniową, to brak jest podstaw do uznania, iż ten teren jest niezagospodarowany, a co za tym idzie brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości; 3. błędnego uznania, że działki [...] są jednorodne pod względem zagospodarowania z działką o nr [...] stanowiącą własność A. W., w sytuacji gdy materiał dowodowy nie daje podstaw do takich ustaleń. Co więcej, wątpliwości budzi interpretacja organu pojęcia "jednorodności". Nie można mówić o jednorodności nieruchomości, wyłącznie przez pryzmat jednego wspólnego elementu - trawy, w sytuacji gdy na każdej z nich znajdują się także inne o wiele ważniejsze elementy służące celom wspólnoty - schron, chodnik. Działki [...] są zagospodarowane zgoła odmiennie od działki [...]; 4. błędnego i bezkrytycznego dania wiary wyjaśnieniom wnioskodawców, że działki objęte wnioskiem o zwrot były w ciągłym zarządzie byłych właścicieli i ich następców, a teren objęty wnioskiem jest niezagospodarowany oraz brak na nim przejawów jakiejkolwiek działalności Skarbu Państwa jak też dzierżawcy, w sytuacji gdy wyjaśnienia te nie korespondują z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; jednocześnie organ nieprawidłowo i z nieznanych przyczyn odmówił wiary i pominął wyjaśnienia Wspólnoty, że przedmiotowe nieruchomości wykorzystywane są przez mieszkańców bloku na polepszenie ich warunków bytowych, w tym jako teren zieleni rekreacyjnej oraz że stanowią dojazd dla karetek pogotowia i straży pożarnej; w zakresie dojazdu służb, w sprawie istnieje aspekt bezpieczeństwa i funkcjonalności komunikacyjnej nieruchomości, w szczególności iż wcześniej miały miejsce sytuacje, w których służby pogotowia dotarły do mieszkańców bloku wyłącznie dzięki przedmiotowym nieruchomościom; 5. błędnego uznania, że organ I instancji naruszył art. 136 ust. 3 u.g.n., art. 137 u.g.n. i art. 80 k.p.a. odmawiając zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości; 6. błędnego uznania (str. 6 uzasadnienia decyzji), że działki są niezagospodarowane, brak jest między nimi a celem wywłaszczenia jakiejkolwiek więzi funkcjonalnej czy też przejawów na nich działalności obecnego właściciela, a tym samym działka [...] i część działki [...] są zbędne na cel wywłaszczenia i winny podlegać zwrotowi, w sytuacji gdy takie uznanie po raz kolejny jest wynikiem błędnej oceny dowodów - jeżeli na przedmiotowych działkach znajduje się infrastruktura związana z zabudową mieszkaniową (schron, chodnik), to brak jest podstaw do uznania, iż ten teren jest niezagospodarowany, zaś działki są zbędne na cel wywłaszczenia i winny podlegać zwrotowi; 7. błędnego uznania, że istnienie schronu w piwnicy bloku przy ul. [...] oraz wyjścia ewakuacyjnego na działce [...] pozostaje bez znaczenia dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy przejście podziemne ze schronu przebiega pod przedmiotowymi działkami (czego organ nie ustalił); co więcej na działce [...] znajduje się chodnik; 8. pominięcia w ustaleniach i zaniechania poszukiwania przez organ dokumentacji projektowej, bądź rejestrowej, a także Obrony Cywilnej, dotyczącej budowy bloku przy ul. [...], w tym dokumentacji o której mowa w art. 410 pkt 14 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 23 poz. 202 z późn. zm.), w sytuacji gdy organ II instancji rozpatrując sprawę był zobowiązany do poszukiwania dokumentacji, zaś błędnie poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że owa nie została odnaleziona przez organ I instancji; organ miał możliwość poszukiwać dokumentów w archiwum Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., a także w Archiwum Państwowym na szczeblu lokalnym; III. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez: 1. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania takiej decyzji; 2. przekroczenie swoich kompetencji wynikających z naruszonego przepisu i nakazanie organowi I instancji wszczęcia oddzielnego postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, bądź dokonania podziału w tym postępowaniu (z wytycznych organu II instancji nie wynika w jaki sposób podział ma być dokonany), przed orzeczeniem zwrotu i przed prawomocnym zakończeniem niniejszego postępowania; IV. art. 176 i art. 178 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 23 poz. 202 z późn. zm.), poprzez błędną interpretację i w konsekwencji nieprawidłowe dowolne uznanie, iż wywłaszczenia działek [...] dokonano z zamiarem wypełnienia uregulowań zawartych w tych przepisach, w szczególności zapewnienia mieszkańcom nowobudowanego bloku dostępu powietrza i światła oraz w celu zachowania minimalnej trzymetrowej odległości między bryłą bloku a granicą działki, w sytuacji gdy taka interpretacja przepisów i takie ustalenia organu są zupełnie dowolne, niemające oparcia w innych dowodach, w tym w szkicu sytuacyjnym stanowiącego załącznik do zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] maja 1955 r., znak [...] W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w sprzeciwie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu, chociaż część zarzutów jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Z mocy art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], która uchyliła decyzję Starosty B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej obecnie w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0042 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., gdyż zasadne są zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji przy braku wykazania, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz braku wykazania, dlaczego organ sam nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I instancji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji nie dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenia przepisów postępowania i wprost stwierdził, że "niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ I instancji zebrał bogaty materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia oraz oparł je o przepisy obowiązującego prawa materialnego". Organ ten nie wykazał także, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji przyjęto bowiem naruszenie treści art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji jedynie co do oceny zebranych dowodów. Jak z powyższego zatem widać, przy ocenie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stanął na stanowisku odmiennym od stanowiska organu I instancji, do czego miał prawo. Z racji jednak na brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie zresztą z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19), Sąd w sprawie niniejszej nie wypowiada się odnośnie zasadności stanowiska organu odwoławczego w omawianej kwestii, pozostawiając je do rozstrzygnięcia temu organowi. Stąd zarzuty ze sprzeciwu odnośnie nieprawidłowego interpretowania przez organ odwoławczy przywołanych przepisów prawa materialnego oraz oceny zebranego materiału dowodowego należało pozostawić bez rozstrzygnięcia. Jako podstawową przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji organ odwoławczy wskazał potrzebę dokonania podziału działek nr [...] oraz wydzielenia części działki nr [...], na której znajduje się chodnik służący mieszkańcom bloku. Z racji wskazanych powyżej Sąd nie wypowiada się w kwestii potrzeby takich działań. Skoro organ odwoławczy uznał, że są one potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy, to mógł je przeprowadzić. Jednakże w ocenie Sądu jako niezasadne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że czynności te muszą być dokonane wyłącznie przez organ I instancji. Jak już bowiem wskazano powyżej, w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1344/17). Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Podkreślenia też wymaga, że to na organie odwoławczym ciąży obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania i jeżeli organ tych przesłanek nie wykazał, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, to sprzeciw powinien zostać uwzględniony (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 435/19). W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1140/19). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wprost przyznał, że sprawa przed organem I instancji została wyjaśniona prawidłowo i zebrano wszystkie potrzebne dowody do jej rozstrzygnięcia. Kwestii podziału działek nie można natomiast uznać za niewyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał także, dlaczego sam nie mógł przeprowadzić wymaganego (w jego mniemaniu) postępowania w tym zakresie lub zlecić jego uzupełnienia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie tłumaczy w ogóle, na czym polega problem z dokonaniem przez niego tych czynności. Powołanie się zaś w tym przypadku na art. 15 k.p.a. jest także nieprzekonujące. Zauważenia bowiem wymaga, że owszem, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności i gdy organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, prowadziłoby to do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1291/17). W sprawie niniejszej nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Kwestia podziału działek nie determinuje bowiem treści rozstrzygnięcia. Wręcz odwrotnie, jest ona jedynie wynikiem oceny zebranego materiału dowodowego i ma względem tej kwestii charakter techniczny. Spór w sprawie pomiędzy organami nie dotyczy tego, czy należy dokonać podziału działek tylko oceny zebranego materiału dowodowego. Pamiętać zaś należy, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1014/2018). Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego w zakresie wytycznych skierowanych do organu I instancji, iż organ ten po dokonaniu podziału winien orzec o odmowie zwrotu części nowopowstałych działek znajdujących się we wskazanej wyżej trzymetrowej strefie, a jednocześnie orzec o zwrocie pozostałych działek na rzecz spadkobierców byłych właścicieli z uwagi na niezrealizowanie na nich celu wywłaszczenia. Zauważenia bowiem wymaga, że wprawdzie zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jednakże czym innym jest błędna wykładnia przepisów prawa, a czym innym odmienna ocena zebranego materiału dowodowego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie zarzuca organowi I instancji, iż ten nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, tylko nakazuje, jak merytorycznie organ ten ma orzec. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalne. Jak trafnie bowiem wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 1065/2018, wskazania (organu odwoławczego) nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.