II SA/Bk 939/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], rozpatrywanej w trybie wznowienia postępowania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wójt Gminy T. K. decyzją z [...] września 2012 r., znak: [...], ustalił M. K. i G. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego oraz garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obr. N. K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w B. dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Następnie WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Bk 1201/13, oddalił skargę od powyższej decyzji odwoławczej, a NSA wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. w sprawie II OSK 3131/14, oddali skargę kasacyjną od tego wyroku. Wnioskiem z dnia 29 września 2014 r. I. N. i J. N. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w B. z dnia [...] października 2013 r. o nr[...] , wskazując jako podstawę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli brak czynnego udziału strony w postępowaniu. Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wznowiło postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr[...], stwierdziło wydanie decyzji SKO w B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] z naruszeniem prawa. Organ uzasadnił wydane rozstrzygnięcie w ten sposób, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją. Dodatkowo wskazał też na okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji własnej oraz decyzji Wójta T. K. Dalej organ wyjaśnił, że powyższa decyzja została co prawda wysłana do skarżących, jednakże nie została im doręczona, gdyż wysłano ją na adres nieaktualny. Wnioskiem z dnia 20 marca 2017 r., J. N. i I. N., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zażądali wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO w B. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r.), stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji SKO w B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. SKO w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wznowiło postępowanie, a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr[...] , stwierdziło wydanie własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że istotnie decyzja została skierowana na nieaktualny adres skarżących, jednak uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 151 § 1 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na to, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o takiej samej treści. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli B. N., S. N., J. N. i I. N.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO w B. decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że nie ma wątpliwości, iż w postępowaniu Kolegium doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu w zakresie doręczenia decyzji z [...] grudnia 2016 r. Zostały one skierowane na niewłaściwy adres, a zatem choć skarżący zostali uznani za strony w postępowaniu prowadzonym przed tut. Kolegium, to rzeczywiście nie brali w nim udziału. Zarówno bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja SKO w B. z dn. [...] grudnia 2016 r., nr [...], skierowane zostały na nieaktualny adres. Zdaniem więc organu, należało rozważyć sposób załatwienia sprawy, czy decyzję Kolegium uchylić i orzec ponownie, czy też stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Uchylając więc własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. Kolegium mogło jedynie ponownie orzec jak wcześniej, czyli stwierdzić wydanie decyzji z [...]października 2013 r. z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dalej organ wyjaśnił, że intencją skarżących jest doprowadzenie do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce o nr [...] w N. K., natomiast już w decyzji z [...]maja 2017 r. Kolegium szczegółowo wyjaśniło powody braku możliwości uchylenia tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez naruszenia przepisów ustawy planistycznej. Nie jest ona decyzją uznaniową, a odmowa wydania decyzji możliwa jest jedynie wówczas, gdy niespełniony jest którykolwiek z wymienionych w art. 61 u.p.z.p. warunków. W opinii organu w decyzji tej poprawnie określono: warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługę komunikacyjną inwestycji; ustalenia w zakresie obsługi urządzenia infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich [w tym skarżących). Poprawnie określono też linię zabudowy inwestycji. Wszelkie parametry planowanego budynku zostały również należycie określone i poprzedzone dogłębną analizą (której wyniki w wersji opisowej i graficznej załączone zostały do decyzji). Zdaniem więc organu, na skutek wznowienia postępowania można wydać jedynie decyzję odpowiadającą swojej treści dotychczasowym decyzjom Kolegium (a co za tym idzie - również organu I instancji). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie może oceniać okoliczności związanych z naruszeniem stosunków wodnych, a decyzja organu I instancji, w punkcie 7.4, zawiera zobowiązanie inwestora do przestrzegania norm wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469). Normy te określają, że właściciel gruntu (w tym inwestor) nie może zmienić, w myśl art. 29 tej ustawy, stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, na co wskazuje art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, decyzja o warunkach zabudowy nie ma związku z ewentualnym postępowaniem dotyczącym postępowania toczącego się przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie ochrony zwierząt i roślin. Potencjalne rozstrzygnięcie GDOŚ może co najwyżej mieć wpływ na wykonalność decyzji lub jej wykonanie wraz z ewentualnymi ograniczeniami wskazanymi przez organ ochrony przyrody. Tym samym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o co ubiegały się strony skarżące, a co zostało rozstrzygnięte odrębnym postanowieniem tut. Kolegium. Na koniec organ wyjaśnił, że brak możliwości zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy wynika również z prawomocności tych rozstrzygnięć. Decyzja Wójta Gminy T. K. z dnia [...] września 2012 r. została bowiem utrzymana w mocy przez Kolegium, a następnie sądy administracyjne wyrokami odpowiednio WSA z 12 sierpnia 2014 r. o sygn. II SA/Bk 1201/13 oraz NSA z 23 września 2016 r. o sygn. II OSK 3131/14, które potwierdziły prawidłowość rozstrzygnięć administracyjnych. Zgodnie więc z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Mając na uwadze iż decyzje organów zarówno I jak i II instancji były przedmiotem oceny sądów administracyjnych i te uznały rozstrzygnięcia za zgodne z prawem, to taka ocena jest wiążąca również w postępowaniach nadzwyczajnych w zakresie będącym przedmiotem oceny sądu. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. N., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 98 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o objęcie działki [...] terenem zalewowym w sytuacji, gdy wniosek ten pozostawał konieczny i w pełni uzasadniony, - art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 98 k.p.a. poprzez brak przekonującego wykazania, że w przedmiotowej sprawie zapaść mogłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy nie odniesiono się do wniosku strony o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia innego postępowania, którego wynik miałby istotny wpływ na sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, - art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym posiłkowanie się niepełnym materiałem dowodowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w całości. W uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty podniesione w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B., która utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], o stwierdzeniu na mocy art. 151 § 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 146 § 2 k.p.a., art. 147 k.p.a. i art. 148 k.p.a., wydania z naruszeniem prawa decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], rozpatrywanej w trybie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie niniejszej nie ma sporu co do ustalonego przez organy stanu faktycznego. Wprawdzie jeden z zarzutów skargi dotyczy naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. mającego polegać na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy, w tym posiłkowanie się niepełnym materiałem dowodowym, ale zarzut ten sprowadza się do tego, że organy nie zawiesiły postępowania do czasu rozpoznania i zakończenia postępowania administracyjnego przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki W. w Warszawie o objęcie działki nr [...] terenem zalewowym i w związku z tym nie mogły skorzystać z nowych istotnych dla niniejszego postępowania, okoliczności. Zarzut ten, jak zresztą i pozostałe zarzuty, jest całkowicie niezasadny. Wszystkie zarzuty skargi oscylują wokół braku zawieszenia postępowania, które jednak w ocenie Sądu, nie powinno w sprawie nastąpić. Na samym już początku wyjaśnienia wymaga, że SKO w B. postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], odmówiło zawieszenia przedmiotowego postępowania. A zatem nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się przez organ do wniosku o zawieszenie postępowania. Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu tego orzeczenia organ podniósł, że niniejsze postępowanie nie jest zależne od rozstrzygnięć innych organów, w tym RDOŚ i GDOŚ w zakresie ochrony przyrody. Na mocy więc art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. brak jest w tym przypadku zagadnienia wstępnego, które dawałoby podstawę do zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu, rację ma organ. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w omawianym przepisie stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy więc podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 111/12). W sprawie niniejszej mamy do czynienia z taką sytuacją. Przedmiotem niniejszego postępowania było wznowienie postępowania w sprawie już wcześniej rozpatrywanej w trybie wznowienia postępowania, ale organy uzasadniając swoje stanowisko, iż na skutek wznowienia postępowania można by było wydać jedynie decyzję odpowiadającą w swojej treści dotychczasowym decyzjom, sięgnęło dalej, a mianowicie do decyzji o warunkach zabudowy i trafnie wskazały, że podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przesłankami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. .1073; dalej: u.p.z.p.). Wprawdzie z pkt 5 wskazanego przepisu wynika, że decyzja taka musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem także z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 142) oraz z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), ale przecież o zgodności z tymi przepisami orzekły już WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Bk 1201/13 oraz NSA w wyroku z dnia 23 września 2016 r. w sprawie II OSK 3131/14. Z mocy zaś art. 177 p.p.s.a. wyroki te wiązały organy w niniejszym postępowaniu, a także wiążą niniejszy skład Sądu. Kwestia zaś, czy jakieś toczące się postępowanie przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zakończy się zaliczeniem działki nr [...] do terenu zalewowego, nijak nie wpływała na możliwość zakończenia sprawy niniejszej. Rozstrzygnięcie w tamtej sprawie może mieć ewentualny wpływ na wykonalność decyzji o warunkach zabudowy, ale nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpoznania sprawy niniejszej. Bez tego rozstrzygnięcia bowiem sprawa niniejsza nie tylko mogła, ale też winna być zakończona, co się zresztą stało. W kontekście zatem powyższego jako niezasadny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 98 k.p.a. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.