II OSK 953/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 939/19 w sprawie ze skargi I. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 939/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 czerwca 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody M. z 22 marca 2007 r. i stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w Puszczy M. z 12 stycznia 1984 r. zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi S. o obszarze ... ha oraz stwierdzającej nieważność zawiadomienia Naczelnika Gminy w Puszczy M. z 12 października 1983 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego. Postępowaniem scaleniowym, zakończonym decyzją Naczelnika Gminy w Puszczy M. z 12 stycznia 1984 r. zatwierdzającą projekt scalania gruntów wsi S., objęte były grunty na terenie wsi S., stanowiące własność S. P. (działki nr ..., o pow. 3,03 ha), W. P. - matki S. P. (działki nr ..., o pow. 0,53 i 179 o pow. 8,17 ha), Skarbu Państwa (działki nr ... o pow. 0,04 ha) oraz współwłasność W. P. i Skarbu Państwa (działka nr ... o pow. 0,05 ha). Bezsporne jest, że skarżący nie posiada ani nie posiadał tytułu prawnego do żadnej z nieruchomości podlegających scaleniu, natomiast jest właścicielem sąsiednich nieruchomości - działki nr ... i ... położonych w miejscowości N. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji miały podstawy do zastosowania art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że co do zasady w sprawie dotyczącej scalania gruntów, interes prawny ma jedynie ta osoba, która jest uczestnikiem scalania. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1982 r. poz. 80 ze zm.), przez uczestnika scalenia rozumie się właściciela, użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazał na okoliczności, które uzasadniały jego interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 czerwca 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody M. z 22 marca 2007 r. i stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w Puszczy M. z 12 stycznia 1984 r. zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi S. o obszarze ... ha. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie występuje oczywisty brak legitymacji po stronie skarżącego, albowiem nie był on uczestnikiem postępowania w przedmiocie scalenia, ponieważ nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych scalaniem, a należące do niego nieruchomości, leżące na terenie miejscowości N., nie były objęte scalaniem. Okoliczność, że nieruchomość skarżącego graniczy z nieruchomością objętą scalaniem, nie oznacza, że skarżący posiada interes prawny w tej sprawie. Kwestia scalania nieruchomości na obszarze wsi S. nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Podnoszone przez niego argumenty dotyczące tego, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej pozbawiony został drogi dojazdowej do jego gruntów mogą jedynie wskazywać na interes faktyczny skarżącego. Akcentowana przez skarżącego potrzeba zapewnienia dostępu do drogi publicznej, niezwiązana bezpośrednio z kwestionowanym rozstrzygnięciem, stanowi zagadnienie natury cywilno-prawnej, które może być dochodzone przed sądami powszechnymi. Reasumując Sąd stwierdził, że, organ słusznie stwierdził, iż okoliczności sprawy bezspornie wskazują, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej I. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie art. 28 i 61a kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędne stwierdzenie braku legitymacji czynnej skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2007 roku oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi do WSA w Warszawie z powyższego powodu w niniejszej sprawie w sytuacji gdy skarżący taką legitymację posiada. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało brak rozpatrzenia argumentów skarżącego wskazanych w jego skardze do WSA w Warszawie. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną wywiedzioną w trybie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparto na zarzucie naruszenia art. 28 i art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego. Z wywiedzionego w skardze kasacyjnej trybu art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak postawiony zarzut nie jest zasadny. 3. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego ustanowiono przesłankę przyznania jednostce statusu strony postępowania w sprawie. Wyznaczając przesłankę przyznania jednostce statusu strony, art. 28 nie zawiera jednak normy prawnej samoistnej, a wymaga współstosowania z normą materialnego prawa, która stanowiła podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy decyzją, co do której skierowano żądanie zastosowania sankcji nieważności. O naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można wywodzić tylko gdy w przepisie prawa materialnego zawarty jest hipotetyczny stan faktyczny, który daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, a organ rozpoznający sprawę tego nie uwzględnił. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w tym wyprowadzeniu interesu prawnego nie mają zastosowania przepisy prawa materialnego, skoro w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego wprost odesłano do interesu prawnego jako przesłanki, od spełnienia której uwarunkowane jest przyznanie statusu strony. Nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z prawa dojazdu do drogi publicznej. Prowadzone postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia drogi koniecznej, nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego. Na innych zasadach prawnych oparta jest dopuszczalność drogi postępowania cywilnego od drogi postępowania administracyjnego. Ochrona na drodze postępowania administracyjnego ograniczona jest spełnieniem przesłanki posiadania interesu prawnego. Takie ograniczenie nie jest wprowadzone na drodze postępowania cywilnego. 4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób, niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Nie wymaga ustaleń stanu faktycznego gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego. Sąd w pełni prawidłowo wywiódł podstawę materialnoprawną, z której wyprowadza się interes prawny do zaskarżenia decyzji w sprawach scalania gruntów ze stanem faktycznym sprawy. Dokonał, zgodnie z przepisami prawa, oceny zastosowania art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując na brak interesu prawnego skarżącego. Wypełniło to przesłankę zastosowania w sprawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. 5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4