IV SA/Wa 939/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku I. S. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] oraz stwierdzającej nieważność zawiadomienia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1983 r., nr [...], o wszczęciu postępowania scaleniowego – utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Naczelnik Gminy w [...] zawiadomieniem z [...] października 1983 r. wszczął postępowanie scaleniowe na obszarze wsi [...], gm. [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1982 r., poz. 80 ze zm.). Postępowaniem scaleniowym objęto grunty stanowiące własność S. P. (działki nr [...]), W. P. - matki S. P. (działki nr [...] i [...]), Skarbu Państwa (działki nr [...]) oraz współwłasność W. P. i Skarbu Państwa (działka nr [...]) położone na obszarze wsi [...]. Naczelnik Gminy w [...] decyzją z [...] stycznia 1984 r. zatwierdził projekt scalenia, w wyniku którego, S. P. w zamian za dotychczas posiadane grunty otrzymał grunty zamienne oznaczone jako działki nr [...],[...] i [...], zaś W. P. otrzymała grunty oznaczone jako działki nr [...],[...],[...] i [...]. Skarb Państwa w wyniku scalenia otrzymał grunty stanowiące drogi, oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej drogę gminną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1984 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] oraz zawiadomienia Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1983 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego. Pismem z [...] listopada 2018 r. (uzupełnionym pismem z [...] grudnia 2018 r.) I. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2007 roku. Wnioskodawca zarzucił przedmiotowej decyzji pozbawienie go dojazdu do jego działek położonych we wsi [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2007 r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. I. S. wniósł zażalenie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2019 roku. Zażalenie wpłynęło w terminie. W uzasadnieniu skarżący podkreślił swoje niezadowolenie z wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia oraz wniósł o jego uchylenie. Ponadto, I. S. zarzucił brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2007 roku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymując w mocy postanowienie z [...] stycznia 2019 r. wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że I. S. nie był ani uczestnikiem postępowania scaleniowego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1984 r., ani uczestnikiem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zatem nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 K.p.a., w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2007 r. nie jest możliwe, bowiem brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2019 r. wniósł I. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz o przywrócenie drogi dojazdowej do jego gruntów. Wskazał też, że droga nr [...] w [...] była jedyną drogą dojazdową do jego działki i podczas zakupu działek nr [...] i [...] w [...] należała do Skarbu Państwa. Ponadto, skarżący podkreślił swoje niezadowolenie z wydanego postanowienia oraz zarzucił brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Czynności organu nadzoru w sprawie wszczęcia postępowania nieważnościowego na żądanie strony przebiegają w dwóch etapach, z których pierwszy zainicjowany wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania, a drugi rozpoczyna się postanowieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonego aktu. Na etapie pierwszym organ administracji dokonuje wstępnego badania dopuszczalności wniosku ustalając, czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot, czy podmiot ten posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy wskazana została podstawa dochodzenia nieważności rozstrzygnięcia lub czy już/jeszcze istnieje akt, którego stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek. Brak któregokolwiek elementu koniecznego do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzić będzie do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. tj. odmowy wszczęcia tego postępowania. W myśl art. 61 a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w przypadku gdy z żądaniem jego wszczęcia występuje osoba nie będąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] wyznacza się w oparciu o art. 28 K.p.a. Jak stanowi ten przepis stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródło uprawnienia lub obowiązku wynikać musi z przepisów prawa materialnego i musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, CBOSA). Innymi słowy, interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie konkretnej normy prawa materialnego. Powyższe oznacza, że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2009 r, sygn. akt II OSK 732/08. CBOSA). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 1778/15). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Jednocześnie wskazać należy, iż wnioskodawca, domagając się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien wykazać własny przymiot strony poparty swoim interesem prawnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. i stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1984 r. zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi [...] o obszarze 11, 82 ha oraz stwierdzającej nieważność zawiadomienia Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1983 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego. Postępowaniem scaleniowym, zakończonym decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1984 r. zatwierdzającą projekt scalania gruntów wsi [...], objęte były grunty na terenie wsi [...], stanowiące własność S. P. (działki nr [...], o pow. 3,03 ha), W. P. - matki S. P. (działki nr [...], o pow. 0,53 i [...] o pow. 8,17 ha), Skarbu Państwa (działki nr [...] o pow. 0,04 ha) oraz współwłasność W. P. i Skarbu Państwa (działka nr [...] o pow. 0,05 ha). Bezsporne jest, że skarżący nie posiada ani nie posiadał tytułu prawnego do żadnej z nieruchomości podlegających scaleniu, natomiast jest właścicielem sąsiednich nieruchomości - działki nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. W warunkach rozpoznawanej sprawy organy administracji miały podstawy do zastosowania art. 61a K.p.a. Należy podkreślić, że co do zasady w sprawie dotyczącej scalania gruntów, interes prawny ma jedynie ta osoba, która jest uczestnikiem scalania. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przez uczestnika scalenia rozumie się właściciela, użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazał na okoliczności, które uzasadniały jego interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. i stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1984 r. zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi [...] o obszarze 11, 82 ha. W tej sprawie występuje oczywisty brak legitymacji po stronie skarżącego, albowiem nie był on uczestnikiem postępowania w przedmiocie scalenia, ponieważ nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych scalaniem, a należące do niego nieruchomości, leżące na terenie miejscowości [...], nie były objęte scalaniem. Okoliczność, że nieruchomość skarżącego graniczy z nieruchomością objętą scalaniem, nie oznacza, że skarżący posiada interes prawny w tej sprawie. Kwestia scalania nieruchomości na obszarze wsi [...] nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Podnoszone przez niego argumenty dotyczące tego, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej pozbawiony został drogi dojazdowej do jego gruntów mogą jedynie wskazywać na interes faktyczny skarżącego. Akcentowana przez skarżącego potrzeba zapewnienia dostępu do drogi publicznej, niezwiązana bezpośrednio z kwestionowanym rozstrzygnięciem, stanowi zagadnienie natury cywilno-prawnej, które może być dochodzone przed sądami powszechnymi. Reasumując, organ słusznie stwierdził, że okoliczności sprawy bezspornie wskazują, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a zatem zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.