I SA/Wa 1340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówiło T. D. (dalej jako "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania (pkt 2). Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na córkę A. D. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. Decyzja ta uchylona została następnie decyzją tego organu z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Następnie decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] uznał kwotę wypłaconego świadczenia wychowawczego za okres od [...] listopada 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącego do zwrotu tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. uchylono decyzję przyznającą ww. świadczenie w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział [...] z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] C [...], którym orzeczono rozwód pomiędzy skarżącym a jego żoną i ustalono miejsce pobytu dzieci w każdorazowym miejscu zamieszkania matki. W związku z tym, że powyższy wyrok zapadł w listopadzie 2017 r., to świadczenie wychowawcze skarżącemu nie przysługiwało, dlatego należało uznać je za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązać osobę je pobierającą do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Skarżący pismem z 13 marca 2019 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że decyzje kierowane na jego nazwisko odbierane były przez żonę, z którą po rozwodzie miał złe relacje. Decyzje te nie zostały mu przekazane, a w konsekwencji nie mógł się od nich odwołać. Skarżący dopiero w dniu 15 lutego 2019 r. (piątek), podczas dokonywania płatności kartą płatniczą, dowiedział się, że ma zajęcie egzekucyjne przez urząd skarbowy. W dniu 18 lutego 2019 r. udał się do Urzędu Skarbowego w P. w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, gdzie skierowano go do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W dniu 19 lutego 2019 r. wystąpił o udostępnienie akt niniejszej sprawy. Akta udostępniono skarżącemu w dniu 7 marca 2019 r. i dopiero wtedy dowiedział się o wydanej decyzji. Do wniosku o przywrócenie terminu, skarżący załączył oświadczenie byłej żony z 13 marca 2019 r., w którym wskazano, że od listopada 2017 r. do lipca 2018 r. byli małżonkowie mieszkali wraz z dziećmi w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Wspólnie prowadzili gospodarstwo domowe i utrzymywali dzieci. Razem dysponowali również świadczeniem wychowawczym "500+". W podanym okresie pobyt dzieci był zarówno przy matce, jak i przy ojcu, zaś całe świadczenie przeznaczane było na ich potrzeby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r.: w pkt 1 działając na podstawie art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] września 2018 r., zaś w pkt 2, działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich zdarzeń zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w terminie. Zdaniem organu taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem przesyłka zawierająca decyzję z [...] września 2018 r. nadana została na adres wskazany przez skarżącego we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, tj. ul. [...] w P. Przesyłka ta, zawierająca adnotację o dwukrotnej awizacji, zwrócona została do nadawcy z adnotacją, że nie podjęto jej w terminie. Z akt sprawy nie wynika, aby kiedykolwiek skarżący zawiadamiał Prezydenta Miasta [...] o zmianie adresu zamieszkania, przy czym o obowiązku takim i skutkach jego niewypełnienia skarżący pouczony został w decyzji przyznającej świadczenie, gdzie zacytowano przepis art. 41 § 1 K.p.a. Skoro zatem w niniejszej sprawie przesyłka została prawidłowo awizowana, tj. zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a., to uznać należało, że doszło do doręczenia zastępczego stronie decyzji w dniu 23 października 2018 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 6 listopada 2018 r. Zdaniem organu skarżący nie udowodnił, że nie wniesienie odwołania w terminie nastąpiło bez jego winy. Z treści odwołania wynika przy tym, że z dotychczasowego mieszkania skarżący wyprowadził się, a zatem powinien był zawiadomić organ pomocowy o zmianie adresu, zaś w placówce pocztowej zgłosić konieczność przekierowywania przesyłek do niego adresowanych pod nowy adres. Fakt, że jest on skłócony z byłą małżonką, nie usprawiedliwia niedochowania terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji za niezasadny organ uznał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji skutkowało również stwierdzeniem uchybienia terminu do jego wniesienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, wniesienie odwołania w terminie stało się niemożliwe z powodu przeszkody, której nie dało się przezwyciężyć. Trudno jest bowiem mówić o należytej staranności po rozwodzie, żyjąc w świadomości, że rozpada się rodzina i żyjąc w konflikcie z byłą małżonką. Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji sam fakt odbierania adresowanej do niego korespondencji przez byłą żonę i nieprzekazywania jej adresatowi, jest przeszkodą, której przezwyciężyć nie mógł. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu dotyczącym niedbalstwa polegającego na nie poinformowaniu organu pomocowego o zmianie adresu zamieszkania. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że nie miał stałego adresu, bowiem przebywał u znajomych, w hotelach pracowniczych i nadużywał rodzinnej przychylności. Zdaniem skarżącego, sama treść odwołania i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia powinna być argumentem za niekaraniem go za fakt nienależnie pobranego świadczenia, z którego dzieci korzystały, zaś obecnie tego nie odczują, bowiem zaistniała konieczność jego zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po dokonaniu legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r., Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie odnieść się należy do postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. (pkt 2 zaskarżonego postanowienia), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zasadniczą kwestią dla oceny istnienia podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest bowiem ustalenie faktu i daty doręczenia decyzji stronie. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe jest rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. W niniejszej sprawie punktem wyjścia do ustalenia, czy doręczenie dokonane zostało prawidłowo jest treść przepisów art. 41 w związku z art. 44 K.p.a., na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Artykuł 41 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). Natomiast zgodnie z art. 44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1); pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1 pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Cytowane wyżej przepisy bardzo szczegółowo i jednoznacznie regulują warunki, na jakich może być dokonywane doręczenie, w szczególności doręczenie zastępcze. Mają one niewątpliwie charakter gwarancyjny, zapewniając stronie realizację jej uprawnień w postępowaniu. Jako takie powinny być rygorystycznie stosowane przy pełnym egzekwowaniu wykonania obowiązków przez instytucje dokonujące doręczenia pisma. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad dokonywania doręczeń. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie naruszył bowiem zarówno art. 41, jak i zasady wynikające z art. 44 K.p.a. W ocenie Sądu, a wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skarżący nie naruszył dyspozycji art. 41 § 1 K.p.a. Pouczenie o wskazanym przepisie skarżący otrzymał wprawdzie wraz z decyzją z [...] października 2017 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r., to jednak w dacie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia przysługiwania tego świadczenia (zawiadomienie o wszczęciu nosi datę [...] czerwca 2018 r.), nie toczyło się już wobec skarżącego postępowanie administracyjne (decyzja z [...] października 2017 r. wobec jej niezaskarżenia przez stronę stała się ostateczna już w październiku 2017 r.). Z art. 41 § 1 K.p.a. wynika natomiast, że obowiązek zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu istnieje "w toku postępowania". W konsekwencji, nie mógł zostać również zastosowany § 2 art. 41 - stanowiący, że w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Powyższe uchybienie skutkowało naruszeniem również art. 44 K.p.a., bowiem nie można mówić o skuteczności doręczenia przesyłki skierowanej na nieaktualny adres. Wymaga podkreślenia, że doręczenie jest w postępowaniu organów administracji publicznej czynnością sformalizowaną, stanowiąc gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chroniąc organy przed negatywnym skutkiem działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem czynność ta winna być dokonywana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. W orzecznictwie wskazuje się, że za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną, w szczególności w sytuacji oparcia tej czynności na "fikcji doręczenia", co ma miejsce w przypadku doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2015 r. sygn. akt I GSK 392/14 oraz z 11 maja 2012 r. sygn. akt I FSK 1134/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie w ogóle nie odniósł się przy tym do okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz załączonego do tego wniosku oświadczenia byłej żony z 13 sierpnia 2019 r., z którego wynika, że skarżący pod adresem ul. [...] w P. mieszkał jedynie do lipca 2018 r. W konsekwencji skarżący nie posiadał wiedzy zarówno o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania było dwukrotnie awizowane – I awizo w dniu 4 lipca 2018 r., II awizo w dniu 12 lipca 2018 r., a następnie zwrócone nadawcy w dniu 20 lipca 2018 r.), o wydanej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. uchylającej decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze na córkę (decyzja ta odebrana została w dniu 22 sierpnia 2018 r. przez byłą żonę skarżącego), jak i o decyzji z [...] września 2018 r. o uznaniu ww. świadczenia za nienależnie pobrane (przesyłka zawierająca tę decyzję była dwukrotnie awizowana – I awizo w dniu 9 października 2018 r., II awizo w dniu 17 października 2018 r., a następnie zwrócona nadawcy w dniu 25 października 2018 r.). W tej sytuacji uznać należało, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 41 § 1 i § 2 i art. 44 K.p.a. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia zapadłego w pkt 1 zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2019 r., wydanego na podstawie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., wskazać należy, że przepis ten kreuje cztery przesłanki warunkujące możliwość przywrócenia terminu: uchybienie terminowi, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu z zachowaniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia (od dnia ustania przyczyny jego uchybienia), uprawdopodobnienie przez stronę braku swojej winy oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest zatem aktualny wówczas, gdy decyzja została prawidłowo doręczona, bowiem dopiero wtedy zaczyna biec termin do jej zaskarżenia. Wobec tego rzeczą organu było wyjaśnienie, czy rzeczywiście decyzja z [...] września 2018 r. została skarżącemu skutecznie doręczona, kiedy zmienił on dotychczasowe miejsce zamieszkania, a zatem czy istotnie uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Brak powyższych ustaleń musiał skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić i wszechstronnie rozpatrzyć okoliczności związane z prawidłowością doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r. Od tego ustalenia zależy bowiem zasadność badania kwestii przywrócenia lub odmowy przywrócenia uchybionego terminu a przy tym badania, czy uchybienie było przez stronę zawinione. O uchybieniu terminu nie można mówić, gdy przesyłka nie została doręczona adresatowi w sposób odpowiadający prawu. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest bowiem aktualny jedynie wówczas, gdy decyzja została prawidłowo doręczona, gdyż wtedy zaczyna biec termin do jej zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że narusza ono przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.