VII SA/Wa 1562/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości [...] S.A w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn zm.), po rozpoznaniu wniosku Syndyka masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej – [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2016 r. Nr [...], nakazującą [...] - Syndykowi masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej rozbiórkę drogi dojazdowej (wewnętrznej) do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym, w miejscowości [...] gmina [...], na działkach nr ew. [...] i [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że PINB w [...] prowadził postępowanie w sprawie budowy drogi dojazdowej wraz z placem manewrowym na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...], w trakcie którego ustalono, że na terenie ww. nieruchomości wykonano utwardzenie terenu gruzem budowlanym, umożliwiające dojazd do elektrowni wiatrowej oraz wykonano plac manewrowy bezpośrednio przy elektrowni. Jak wynika z akt sprawy w dniu 20 czerwca 2012 r. inwestor – [...] Sp. z o.o. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w [...] zamiar wykonania remontu drogi dojazdowej do elektrowni wraz z placem manewrowym, jednakże decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta [...] zgłosił sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia uzasadniając, że dla przedmiotowej drogi dojazdowej oraz placu manewrowego nie wydano pozwolenia na budowę, ani nie przyjęto zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]PINB w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi dojazdowej wraz z placem manewrowym i nałożył na inwestora – [...] Sp. z o.o. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r., określonych dokumentów. Po dostarczeniu przez inwestora ww. dokumentów, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] PINB w [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej - 25.000 zł i wezwał [...] Sp. z o.o. do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. postanowienia organu powiatowego z dnia [...] marca 2014 r., z uwagi na skierowanie obowiązku do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do Spółki [...], która w dacie wydania postanowienia nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] PINB w [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej - 25.000 zł i wezwał właściciela nieruchomości nr ew. [...] i [...] w [...] – [...] S.A.- do uiszczenia tej opłaty. Z uwagi na okoliczność, że w dacie wydania ww. postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej [...] S.A. znajdowała się w upadłości likwidacyjnej, a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt [...] GU [...] Sąd Rejonowy [...] wyznaczył syndyka w osobie [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], organ powiatowy wznowił postępowanie zakończone postanowieniem Nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] PINB w [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25.000 zł oraz wezwał Syndyka masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej – [...] do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Wskutek nieuiszczenia nałożonej opłaty legalizacyjnej organ powiatowy decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] nakazał [...] - Syndykowi masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej rozbiórkę drogi dojazdowej (wewnętrznej) do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym, w miejscowości [...] gmina [...], na działkach nr ew. [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...]. Syndyk masy upadłości [...]S.A. w upadłości likwidacyjnej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], jako podstawę prawną nieważności wskazując art. 156 § 1 ust. 4 oraz art. 156 § 1 ust. 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ wskazał, że zrealizowana na działkach nr ew. [...] i [...] w [...] inwestycja nie mieści się w katalogu obiektów czy robót budowlanych, o których mowa w art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, że organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, warunkujących możliwość legalizacji obiektu. Po dostarczeniu określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku jej nieuiszczenia w terminie, właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że Syndyk masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej nie uiścił opłaty legalizacyjnej, wobec czego organ nadzoru budowlanego zobligowany był orzec rozbiórkę zrealizowanej bez pozwolenia na budowę drogi dojazdowej oraz placu manewrowego. Odnosząc się do zarzutu, że nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów winien być skierowany do inwestora, tj. [...] Sp. z o.o., który był dzierżawcą gruntu, na którym wybudował ww. obiekty budowlane, organ wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego podmiotami zobowiązanymi do dokonania rozbiórki mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Podkreślił, że w orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska co do kwestii, czy organ administracyjny nakładając obowiązek rozbiórki winien sugerować się kolejnością podmiotów wymienionych w przepisie art. 52 Prawa budowlanego, czy też należy wziąć pod uwagę inne okoliczności przy wyborze adresata obowiązku. Organ przywołał wyroki, w których Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości legalnej realizacji przez te podmioty nałożonych na nie obowiązków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w orzecznictwie prezentowany był również pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki winien obciążony być inwestor, niezależnie od tego czy posiada tytuł prawny do nieruchomości, czy też nie, jednak zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ podkreślił, że [...] S.A. dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...], na których została samowolnie wybudowana droga dojazdowa do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, że z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości, a legitymację tę nabywa z mocy prawa syndyk masy upadłości. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] nie jest zatem obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani tym bardziej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem została skierowana do strony postępowania. Syndyk masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...], zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nienałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora nie może być uznane za rażące naruszenie prawa; - art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] nie jest obarczona wadą wynikającą z treści tego przepisu; 2. przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 oraz 77 § 1 Kpa, poprzez nieprzedstawienie stanu faktycznego, na podstawie którego organ oparł swoją decyzję. W skardze wskazano, że [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej (Wydzierżawiający) wraz ze spółką [...] Sp. z o.o. (Inwestor) oraz [...] Sp. z o.o. (Dzierżawca) zawarł w 2012 r. umowę dzierżawy i umowę zobowiązującą do przeniesienia prawa do przyłącza elektroenergetycznego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz praw do koncesji wydanej przez Prezesa URE. Zgodnie z treścią tej umowy, wydzierżawiający oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], składającej się z działek nr [...] oraz [...]; inwestor oświadczył, że jest właścicielem wybudowanego na tej nieruchomości obiektu budowlanego, składającego się m.in. z dróg dojazdowych; wydzierżawiający oddał dzierżawcy w dzierżawę na okres 30 lat nieruchomość w zamiar za czynsz dzierżawny; dzierżawca zezwolił inwestorowi na korzystanie z dróg dojazdowych wybudowanych na nieruchomości. Strona skarżąca podkreśliła, że właścicielem oraz inwestorem drogi dojazdowej do elektrowni wiatrowej, będącej samowolą budowlaną jest [...] Sp. z o.o., skarżący nie może być zatem podmiotem obowiązku rozbiórki drogi dojazdowej z powodu braku spełnienia przesłanek wynikających z art. 48 ust. 1 zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz braku możliwości legalnej realizacji nałożonego obowiązku. Skarżący przywołując treść art. 52 Prawa budowlanego podniósł, że organ uznał, iż własność nieruchomości gruntowej, a nie obiektu budowlanego, ma znaczenie w przedmiotowej sprawie, uznając że skarżący jako właściciel nieruchomości gruntowej, na której posadowiono drogę dojazdową, winien dokonać rozbiórki. Organ pominął w zupełności kwestię, że właścicielem obiektu budowlanego, będącego samowolą budowlaną, jest [...] Sp. z o.o. Zdaniem strony skarżącej zachodzi zatem błąd co do osoby, który wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości, że skarżący nie może być podmiotem obowiązku rozbiórki obiektu, którego nie jest właścicielem ani inwestorem. Ponadto wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] wyczerpuje również przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu może być ona stosowana tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jest to postępowanie o zawężonym i ściśle określonym zakresie, w którym organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji publicznej przepisów, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, decyzja wydana w trybie zwykłym podlega badaniu wyłącznie pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu z [...] kwietnia 2017 r. są zgodne z prawem, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. wydana w przedmiocie nałożenia na [...] Syndyka masy upadłości [...]S.A. w upadłości likwidacyjnej obowiązku rozbiórki drogi dojazdowej (wewnętrznej) do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym, w miejscowości [...] gmina [...], na działkach nr ew. [...] i [...], nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie ww. drogi dojazdowej z placem manewrowym prawidłowo zakwalifikowały zrealizowany obiekt jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę, bezsporne jest przy tym, iż powyższy obiekt został zrealizowany bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było zatem zasadne. Zaistniały w sprawie spór dotyczy tego, kto powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, reguluje art. 52 tej ustawy. Ustawodawca przewidział, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy. Wybór adresata zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Co do zasady w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej, lecz rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06 Lex nr 339391; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07 Lex nr 468723, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1468/10 Lex nr 993243). Wybór adresata decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji obowiązków nałożonych na dany podmiot, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 431/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. II SA/Kr 916/15 LEX nr 1939357). W pewnych sytuacjach za dopuszczalne uznaje się też skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której obiekt budowlany zrealizowano, a w szczególności, gdy nastąpiło to bez zgody i akceptacji właściciela nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 LEX nr 552842). Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że [...] S.A. (obecnie w upadłości likwidacyjnej) dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...], na których została samowolnie wybudowana droga dojazdowa do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Zauważyć jednocześnie trzeba, że w świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), własność nieruchomości gruntowej rozciąga się na posadowione na niej obiekty, niezależnie od tego, przez kogo zostały zrealizowane. Jak bowiem stanowi art. 47 Kodeksu, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, stosownie zaś do art. 48, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W świetle wyrażonej w powołanych przepisach zasady superficies solo cedit obiekt budowlany wzniesiony na danym gruncie, trwale z nim związany, dzieli zatem los prawny tego gruntu. Nieuzasadnione są zatem twierdzenia strony skarżącej, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skoro [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej jest właścicielem działek nr [...] oraz [...] w miejscowości [...], gmina [...], na których zrealizowano sporny obiekt, skierowanie do Syndyka masy upadłości Spółki postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a następnie wobec jej nieuiszczenia – decyzji o nakazie rozbiórki - nie narusza prawa. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 52 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czy też o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zarówno decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] maja 2017 r. są zgodne z prawem. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa, obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.