II OSK 2188/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 15/18 w sprawie ze skargi M. U. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. U. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie ze skargi M. U. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżący złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej PINB) zawiadomienie o zakończeniu przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego o warsztat mechaniki pojazdowej samochodów poniżej 3,5 tony przy granicy działki sąsiedniej nr [...] oraz przebudowy werandy przy ul. P., na działce nr [...], obręb [...], w G. PINB decyzją z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 54 i art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej p.b.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego o warsztat mechaniki pojazdowej samochodów poniżej 3,5 t przy granicy działki sąsiedniej nr [...] przy ul. P., na działce nr [...], w G. WINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 54 w zw. z art. 57 ust. 4 p.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. We wniesionej do Sądu skardze M. U. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając, że decyzje te wydano z naruszeniem art. 80 k.p.a. oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że o ile w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przystąpienie do użytkowania inwestycji skarżącego było dopuszczalne jedynie po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie o tyle, po zmianach wprowadzonych z dniem [...] czerwca 2015 r., przystąpienie do użytkowania tej inwestycji wymaga jedynie uprzedniego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy w trybie art. 54 p.b. W przekonaniu Sądu niezasadne jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowisko organu odwoławczego, że zrealizowany przez skarżącego warsztat mechaniki pojazdowej nie mieści się w wyliczonych w art. 55 ust. 1 pkt 1 lit b) p.b. liście obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W treści decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. U. pozwolenia na budowę planowane zamierzenie inwestycyjne zostało zakwalifikowane jako "warsztat mechaniki pojazdowej – obiekt kategorii XVII". Kategoria ta obejmowała zarówno w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w dacie zgłoszenia jej zakończenia, wyłącznie "budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe". W opinii Sądu, planowany przez skarżącego "warsztat mechaniki pojazdowej" został wówczas zakwalifikowany do kategorii XVII jako "stacja obsługi pojazdów", ponieważ znaczenie tych dwóch pojęć pokrywa się, ponadto brak w kategorii XVII odrębnego wyróżnienia warsztatu mechaniki pojazdowej. Skoro zatem na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r., stacje obsługi pojazdów zwolnione zostały od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, błędnie organy stwierdziły, że pomimo zmiany przepisów skarżący jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: 1. art. 54 ust. 1 p.b. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) przez przyjęcie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi samodzielnej podstawy do zgłoszenia przez organ sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy, 2. art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. przez przyjęcie, że warsztat mechaniki pojazdowej jest tożsamy ze stacją obsługi pojazdów, do której odnosi się przywołany przepis. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty były trafne. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi samodzielnej podstawy do zgłoszenia przez organ sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy, zauważyć należy, że Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku przywołał art. 54 ust. 1 p.b., jednak w istocie jedynie w sposób dorozumiany przyjął, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi samodzielnej podstawy do zgłoszenia przez organ sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Uznał bowiem, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na skuteczne zgłoszenie sprzeciwu. Sąd I instancji w sposób wyraźny rozważał jedynie, czy przedmiotowa inwestycja obejmowała realizację obiektu budowlanego, objętego wyjątkiem wymienionym w art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b., w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 listopada 2017 r., tj. w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. W motywach zaskarżonego wyroku pominięto ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie wskazywane w decyzji WINB zmiany dokonane przy realizacji przedmiotowej inwestycji były – tak jak to uważał organ II instancji – istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. WINB w zaskarżonej decyzji podnosił bowiem, że realizując przedmiotową inwestycję zrezygnowano z części uprzednio zaprojektowanych jej elementów (jak kanału dla samochodów i schodów do tego kanału, wentylacji kanału w posadzce, separatora piasku i oleju, przepompowni). Organ zaznaczył, iż wprowadzone zmiany zostały zakwalifikowane przez projektanta jako niestanowiące istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak zdaniem skarżącego kasacyjnie organu są to odstąpienia istotne. Sąd I instancji w swych rozważaniach odstępstwami tymi w ogóle się nie zajmował, a zatem co najwyżej w sposób dorozumiany przyjął, że odstępstwa te nie miały wpływu na wynik sprawy. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli inwestor odstępuje od warunków pozwolenia na budowę, to nie może skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 p.b., ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 tej ustawy. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 p.b. jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r., II OSK 1697/16, LEX nr 2510485). Pominięcie przez Sąd I instancji wyraźnej oceny dokonanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego uznać należy za naruszenie art. 54 ust. 1 p.b. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu ma w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warsztat mechaniki pojazdowej jest tożsamy ze stacją obsługi pojazdów, skarżący kasacyjnie organ wywodził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż są to pojęcia tożsame. Wskazując, że żadne z tych pojęć nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, w motywach skargi kasacyjnej WINB podał, że stacja obsługi pojazdów to miejsce zajmujące się przeprowadzaniem przeglądów okresowych lub umożliwiające wykonanie nieskomplikowanych czynności serwisowych, a warsztat mechaniki pojazdowej to miejsce, w którym można przeprowadzić wszechstronną naprawę pojazdów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB wywodził, że z uwagi na rezygnację z realizacji uprzednio zaprojektowanych elementów przedmiotowej inwestycji mających ścisły związek z działalnością zaprojektowanego warsztatu mechaniki pojazdowej, zrealizowano inną inwestycję – stację obsługi pojazdów. Zdaniem organu II instancji, z akt sprawy nie wynika, aby zrealizowany obiekt spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji WINB w istocie utożsamiał stację obsługi pojazdów ze stacją przeprowadzającą badania techniczne pojazdów. Brak jednak jest podstaw do uznania tych pojęć za tożsame. Obsługa pojazdów niewątpliwie nie jest tym samym co przeprowadzanie ich badań technicznych. Analizując rozważaną kwestię zauważyć wypada, że przedmiotową inwestycję w projekcie budowlanym i w dzienniku budowy określano jako "warsztat samochodowy", a w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jako "warsztat mechaniki pojazdowej". W decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. "warsztat mechaniki pojazdowej" uznano za "obiekt kategorii XVII". Takiej kwalifikacji nie zakwestionowano ani w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ani w zaskarżonym wyroku. Zarówno w chwili wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, kategoria XVII obejmowała budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Mając na uwadze jakie obiekty należą do kategorii XVII stwierdzić trzeba, że takie pojęcia, jak "warsztat samochodowy" czy "warsztat mechaniki pojazdowej" mogą się mieścić w pojęciu "stacji obsługi pojazdów", rozumianej jako miejsce, w którym pojazdy są obsługiwane, a więc również naprawiane. Jeżeli jednak nawet przyjąć, że "warsztat mechaniki pojazdowej" nie jest "stacją obsługi pojazdów", to należąc do kategorii XVII jest "warsztatem rzemieślniczym", bo żaden inny z obiektów należących do tej kategorii nie jest bliższy "warsztatowi mechaniki pojazdowej" niż "warsztat rzemieślniczy" bądź "stacja obsługi pojazdów". "Warsztat mechaniki pojazdowej" niewątpliwie nie jest budynkiem handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, czy budynki dworcowe, a tylko takie obiekty budowlane, jak już wyżej wskazano, wraz z warsztatami rzemieślniczymi i stacjami obsługi pojazdów zaliczono do kategorii XVII. Zarówno warsztaty rzemieślnicze, jak i stacje obsługi pojazdów objęte są hipotezą art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro jednak usprawiedliwione podstawy miał zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 p.b., ponieważ Sąd I instancji nie rozważył należycie wszystkich wynikających z tego przepisu istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnych, Sąd ten zobligowany będzie do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy i uwzględnienia wskazanych wyżej uwag. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.