I SA/Bd 444/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019r. sprawy ze skargi B. R. i E. K.-P. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji oddala skargę Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy (dalej także: Burmistrz, organ) z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na rok 2019 dla przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M. przez inne niż gmina M. osoby prawne lub fizyczne w przeliczeniu na jednego ucznia, Burmistrz Miasta i Gminy dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w pierwszym miesiącu aktualizacji stosownie do obowiązku wynikającego z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U., poz. 2203 ze zm.) – dalej: "u.f.z.o.". Pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ poinformował B. R. i E. K.-P. (dalej także: Skarżące) o wysokości kwoty części dotacji dla niepublicznego przedszkola na 2019 r. oraz o sposobie dokonania wyrównań w związku z dokonaną aktualizacją podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznego przedszkola w przeliczeniu na jednego ucznia. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżące wniosły skargę na [...] Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie aktualizacji dotacji dla niepublicznego przedszkola wnosząc o uznanie, iż Skarżącym przysługuje prawo do otrzymania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "U N. i K." w Ś. prowadzonego przez Skarżące za okres od stycznia do kwietnia 2019 r. w wysokości określonej zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r., ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności [...] w zaskarżonej części. Zarzuciły organowi: 1) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lex retro non agit polegające na ustaleniu przez organ miesięcznej stawki dotacji na rok 2019 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia dla Niepublicznego Przedszkola "U N. i K." w Ś. prowadzonego przez Skarżące z mocą wsteczną; 2) art. 44 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 2 pkt. 1 u.f.z.o. poprzez brak uwzględnienia przez Organ przy aktualizacji dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "U N. i K." w Ś. prowadzonego przez Skarżące przesłanek, o których mowa w powyższych przepisach; 3) § 3 zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na rok 2019 r. dla przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M. przez inne niż gmina M. osoby prawne tub fizyczne, w przeliczeniu na jednego ucznia poprzez zastosowanie przepisów niniejszego Zarządzenia z mocą wsteczną tj. od stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy z treści niniejszego przepisu wynika, iż ww. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia [...] maja 2019 r. W skardze wskazano, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. zostało zastosowane z naruszeniem zasady zakazu działania prawa wstecz, gdyż w § 3 zarządzenia wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od dnia [...] maja 2019 r. Skarżące podniosły, że zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2019 r. wyraźnie wskazuje, że obowiązuje ono od dnia [...] maja 2019 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przez organ postanowień tego zarządzenia z mocą wsteczną, czyli od stycznia 2019 r. Stąd [...] Burmistrza Miasta i Gminy narusza zasadę nie retroakcji oraz zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i 3 i art. 43 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, a także aktualizacja wysokości tej dotacji, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.). Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość dokonanej przez organ aktualizacji kwoty dotacji w maju 2019 r. Należy zauważyć, że zagadnienia aktualizacji kwoty dotacji w zakresie w spornym zakresie było przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który w prawomocnym wyroku z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 305/19 (publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), w którym Sąd przedstawił stanowisko, co do zarzutów postawionych przez Skarżące również w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę pogląd ten podziela. W ocenie Sądu [...] Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie należy ocenić jako zgodne z prawem. Wobec powyższego należy przyjąć, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie miesięcznej stawki dotacji na 2019r. z mocą wsteczną, tj. w stosunku do części dotacji wypłaconej przed dokonaniem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na 2019r. za miesiące od stycznia do kwietnia 2019 r. Wskazać należy, że podstawą przyznania dotacji oświatowej dla Niepublicznego Przedszkola "U N. i K." w Świerkówcu stanowi art. 17 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia warunki określone w powołanym przepisie. Stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. Burmistrz Miasta i Gminy jest zobligowany do dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 12 ust. 1 u.f.z.o.) w pierwszym miesiącu aktualizacji uwzględniając przy tym plan dochodów i wydatków budżetu gminy M.. Jednocześnie dokonanie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 u.f.z.o. skutkuje zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. koniecznością dokonania aktualizacji kwoty dotacji określonych w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, czyli m.in. aktualizacją kwoty dotacji przysługującej niepublicznemu przedszkolu niebędącemu przedszkolem specjalnym. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. podstawowa stawka dotacji na jednego ucznia przedszkola została zmniejszona w stosunku do stawki określonej zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r., a będącej podstawą obliczenia wysokości dotacji przedszkolnej na początku roku budżetowego 2019 r. Na marginesie należy bowiem zaznaczyć, że zgodnie z art. 45 u.f.z.o., jeżeli ustawa budżetowa na rok budżetowy zostanie ogłoszona po 1 grudnia roku bazowego, to dotację wyliczaną na podstawie przewidzianej kwoty subwencji dla jednostki samorządu terytorialnego ustala się na podstawie danych z subwencji z roku bazowego (tj. roku poprzedniego). Zatem pierwsze ustalenie kwot dotacji w 2019 r., tam, gdzie przepisy uzależniają ich wysokość od części oświatowej subwencji, dokonywane jest na podstawie danych z metryczek subwencji oświatowej na 2018 r. (por. W. Lachiewicz, A. Pawlikowska, Dotacje oświatowe, wyd. 5, Warszawa 2019). Konsekwencje zmiany wysokości kwoty dotacji przyznanej niepublicznym przedszkolom niebędącym przedszkolami specjalnymi w wyniku dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. określa art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1,2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1,2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. W związku z czym za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, że suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji. Ideą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Dlatego też należy wskazać, że powyższe rozwiązanie prawne zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapewnienia osobie prowadzącej placówkę wyrównanie przyznawanej dotacji w sytuacji, kiedy okoliczności służące do obliczania kwoty podstawowej ulegną zmianie poprzez podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (por. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 266/18, publ.: CBOSA). Trzeba również zaznaczyć, że już na tle przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) tut. Sąd wyraził pogląd, iż ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego nie narusza prawa. Jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza jednak wstecznego działania prawa. Dotacje bowiem, podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. W związku z tym wysokość dotacji należy zatem oceniać w rocznej perspektywie. Niemniej roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było również przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014r., sygn. akt II GSK 1147/13 (publ.: CBOSA), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Z tych też powodów bezpodstawny jest zarzut naruszenia § 3 zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. poprzez jego zastosowanie z mocą wsteczną, w sytuacji, gdy obowiązuje ono od dnia [...] maja 2019 r. Organ zasadnie wyjaśnił, że przyjęte rozwiązanie odpowiada jednocześnie treści art. 43 ust. 3 pkt 1 u.f.z.o. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 44 ust. 2 u.f.z.o. poprzez nieuwzględnienie w treści przedmiotowego zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., względnie piśmie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] maja 2019 r., konkretnych postanowień zaktualizowanego budżetu Gminy M. należy wyjaśnić, iż powołany przez Skarżące przepis znajduje zastosowanie w przypadku dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1 u.f.z.o. W związku z czym Burmistrz Miasta i Gminy był zobowiązany do uwzględnienia planu dochodów i wydatków gminy M. na etapie dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, natomiast nie ma obowiązku szczegółowego wskazania w zarządzeniu dotyczącym aktualizacji kwoty dotacji przysługującej przedszkolom prowadzonym przez inne niż gmina M. osoby prawne lub fizyczne sposobu uwzględnienia planu dochodów i wydatków gminy M., a także postanowień zaktualizowanego budżetu Gminy dotyczących aktualizacji kwoty dotacji. Jak to bowiem zostało wcześniej wskazane, ustalenie kwoty dotacji dla niepublicznego przedszkola na podstawie art. 17 ust. 1 u.f.z.o. następuje w wysokości takiej, jak dotacja ustalona na podstawie art. 12 u.f.z.o. Skoro zatem jak wskazano w odpowiedzi na skargę organ uwzględnił plan dochodów i wydatków dokonując aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 u.f.z.o., a tak ustalona kwota stanowi kwotę dotacji przyznawanej niepublicznemu przedszkolu to dokonywanie ponownej analizy w pierwszym miesiącu aktualizacji jest po prostu zbędne. Ponadto należy zaznaczyć, że brak jest podstaw do stosowania w drodze analogii do aktualizacji dotacji dokonywanej na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. przepisu art. 44 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., a już tym bardziej brak jest obowiązku powoływania przez organ konkretnych postanowień zaktualizowanego budżetu gminy. Odnosząc się do argumentacji Skarżących wskazać można, że kwestię udostępniania z urzędu informacji w zakresie dotacji oświatowej reguluje art. 46 ust. 1 u.f.z.o., w myśl którego w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o: 1) podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 11 ust. 2; 3) wskaźniku zwiększającym, o którym mowa w art. 14 ust. 1, 2 i 8; 4) najbliższej gminie lub najbliższym powiecie, o których mowa w art. 10 ust. 1-18 oraz art. 14 ust. 7. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że publikując zarządzenia podjęte w w/w sprawach na stronie BIP Gminy M. jednocześnie spełnił ciążący na nim z mocy wskazanych przepisów obowiązek. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. T. Wójcik U. Wiśniewska H. Adamczewska-Wasilewicz