I GSK 25/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt III SA/Po 351/19 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem 25 września 2019 roku sygn. III SA/Po 351/19 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej: Dyrektor IA lub Organ) z [...] marca 2019 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej: ZUS) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną wniesionej przez S. M. Sąd I instancji wydał wyrok w następującym stanie sprawy; Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZUS z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia skargi S. M. na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności pieniężnej z tytułu umowy zlecenia w A. sp. z o. o., dokonaną zawiadomieniami z 4 maja 2018 r. Jako podstawę prawną wskazał przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), oraz art. 18 i art. 54 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "upea". Organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor ZUS wszczął wobec S. M. (dalej: "Skarżąca", "Dłużniczka" lub Zobowiązana") postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne okresy 2009 i 2010 r. Odpisy tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanej 6 lipca 2012 r. Na podstawie zawiadomień z 4 maja 2018 r. organ egzekucyjny zajął wierzytelności pieniężne z tytułu umowy zlecenia zawartej przez Skarżącą z A. sp. z o. o. Pismem z 7 sierpnia 2018 r., nadanym 10 września 2018 r. Zobowiązana wniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji, wskazując jako jego podstawę art. 33 § 1 pkt 6 upea. Podniosła, że zajęte wierzytelności są świadczeniem powtarzającym się i w całości przeznaczonym na jej utrzymanie i z tego względu zajęte środki do kwoty minimalnego wynagrodzenia powinny być wyłączone spod egzekucji. Dyrektor ZUS postanowieniem doręczonym Dłużniczce 27 września 2018 r. wydał postanowienie, którym odmówił uwzględnienia wniesionego zarzutu z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z [...] listopada 2018 r. uchylił wyżej wskazane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając organowi egzekucyjnemu, aby przed rozpatrzeniem wniosku z 7 sierpnia 2018 r. wezwał stronę do sprecyzowania zawartego w nim żądania. Dyrektor ZUS pismem z 3 grudnia 2018 r. wezwał Skarżącą stronę do wskazania w terminie 7 dni, na jakiej podstawie prawnej złożyła wniosek z 7 sierpnia 2018 r. zaznaczając, że w razie braku odpowiedzi potraktuje wniosek jako skargę na czynność egzekucyjną. Wezwanie doręczono S. M. 6 grudnia 2018 r., a zobowiązana nie odpowiedziała na nie. Wobec tego Dyrektor ZUS potraktował wniosek zobowiązanej z 7 sierpnia 2018 r. jako skargę na czynność egzekucyjną i postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie tej skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Postanowienie organu egzekucyjnego doręczono S. M. 11 stycznia 2019 r. S. M. wniosła zażalenie na orzeczenie z [...] stycznia 2019 r.. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2019 r. uznając, że skargę z 7 sierpnia 2018 r., nadaną 10 września 2018 r., wniesiono z uchybieniem 14- dniowego terminu od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy upea nie stanowią inaczej (art. 54 § 4 upea). Termin na wniesienie przez S. M. skargi na egzekucyjne zajęcie wierzytelności, o którym zobowiązana została zawiadomiona 7 maja 2018 r. wraz ze stosownym pouczeniem o środkach zaskarżenia, upłynął bowiem 21 maja 2018 r., natomiast pismo z 7 sierpnia 2018 r. stanowiące skargę na tę czynność wniesiono 10 września 2018 r., a więc po upływie terminu do jego wniesienia. Organ za nieprawidłowy uznał pogląd Skarżącej, że zgodnie z art. 54 § 4 upea termin 14 dni do wniesienia skargi należy liczyć od chwili, gdy zobowiązany dowie się o wadliwych czynnościach dokonanych na podstawie prawidłowego zawiadomienia o zajęciu. Ustawodawca termin do wniesienia skargi na zajęcie innej wierzytelności pieniężnej wiąże z doręczeniem zobowiązanemu zawiadomienia o tym zajęciu. W myśl art. 1a pkt 2 upea przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Nie jest zatem czynnością egzekucyjną przekazanie przez spółkę (dłużnika zajętej wierzytelności) zajętych należności organowi egzekucyjnemu, nawet gdyby nastąpiło to na jego wezwanie. W skardze na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu zobowiązana zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na: a) pominięciu: - pism skarżącej do spółki z 9 maja 2018 r. i 21 maja 2018 r. wnioskujących o wypłatę zajętego świadczenia z uwagi na to, że nie podlega ono egzekucji, - skierowanego do organu egzekucyjnego oświadczenia spółki z maja 2018 r. o odmowie przekazania z zajętej wierzytelności kwoty na pokrycie należności, - protokołu czynności organu egzekucyjnego z września 2018 r. na okoliczność wezwania spółki do przekazania wynagrodzenia skarżącej organowi egzekucyjnemu, b) błędnym przyjęciu, że zaskarżeniu podlega czynność egzekucyjna z 7 maja 2018 r. polegająca na zajęciu wierzytelności, podczas gdy zaskarżeniu podlega czynność egzekucyjna w postaci wezwania i pobrania wynagrodzenia z września 2018 r.; 2. art. 54 § 4 w zw. z art. 1a pkt 2 upea przez przyjęcie, że wezwanie i pobranie przez organ egzekucyjny wynagrodzenia nie jest czynnością egzekucyjną podlegającą zaskarżeniu; 3. art. 61a § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "ppsa"). Sąd I instancji podzielił argumenty Organu, że zaskarżoną czynnością egzekucyjną było zajęcie wierzytelności pieniężnej dokonane zawiadomieniami z 4 maja 2018 r., doręczonymi skarżącej 7 maja 2018 r., a nie skierowane do spółki wezwanie organu egzekucyjnego i pobranie wynagrodzenia z września 2018 r., będące jedynie czynnością materialno-techniczną, a nie egzekucyjną. WSA wyjaśni, że środkiem egzekucyjnym nie jest przekazanie przez spółkę zajętej w maju 2018 r. należności, nawet gdyby nastąpiło na odrębne wezwanie organu egzekucyjnego z września 2018 r. Jest nim natomiast egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych (art. 1a pkt 12 lit. a tiret piąte upea) polegająca na jej zajęciu przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego (spółki) zawiadomienia o zajęciu, które jest dokonane z chwilą doręczenia mu (dłużnikowi zobowiązanego - spółce) zawiadomienia o zajęciu (art. 89 § 1 i 2 upea). WSA za prawidłowe uznał ustelnie Organu, że skargę z 10 września 2018 r. na czynność egzekucyjną z 4 maja 2018 r., o której zawiadomiono skarżącą 7 maja 2018 r., wniesiono z uchybieniem czternastodniowego terminu z art. 54 § 4 upea. Sąd I instancji uznał jednak, że w takiej sytuacji organ nie może na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia takiej skargi, ale powinien ją oddalić na podstawie art. 54 § 5 kpa. WSA wyjaśnił, że postępowanie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną jest inicjowane przez czynność procesową zobowiązanego, którą jest wniesienie skargi. W stadium wstępnym są podejmowane czynności, których celem jest m. in. ustalenie, czy skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 54 § 5 zdanie pierwsze upea rozstrzygnięcie zapada w formie postanowienia. Na podstawie tego przepisu można wydać dwa rodzaje rozstrzygnięć: 1) uwzględnić skargę i wówczas nie przysługuje zażalenie; 2) oddalić skargę, na które to postanowienie przysługuje zażalenie. Oddalenie skargi może nastąpić zarówno z przyczyn merytorycznych, jak i formalnych (np. uchybienie terminu do wniesienia skargi), bowiem zgodnie z art. 18 upea, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że skoro art. 54 § 5 upea reguluje kwestię oddalenia skargi, bez precyzowania przyczyn, to w każdym przypadku niemożności jej uwzględnienia skarga powinna być oddalona. Zdaniem Sadu I instancji odmowa wszczęcia postępowania narusza art. 61a § 1 kpa przez jego bezpodstawne zastosowanie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w związku z art. 61 a § 1 kpa, w związku z art. 18 oraz art. 54 § 4 i 5 upea poprzez uznanie, że w sytuacji wniesienia skargi na czynność egzekucyjną po terminie ustawowym brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 upea, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] marca 2019r. nr [...] oraz utrzymanego w mocy tym rozstrzygnięciem postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w O. z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], podczas gdy organy administracji nie uchybiły przepisom procedury administracyjnej w tym zakresie; 2) 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1; art. 141 § 4 ppsa w związku z art 54 § 4 i 5 upea poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami egzekucyjnymi nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku - w rezultacie błędnego uznania przez Sąd w toku rozpatrywaniu sprawy, że w sytuacji wniesienia skargi na czynność egzekucyjną po terminie ustawowym brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. w związku z art. 18 upea - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku i braku oddalenia skargi (co skutkowało obrazą przepisu art. 151 ppsa). 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w związku z art. 61a § 1 kpa. w związku z art. 18 oraz art. 54 § 4 i 5 upea., poprzez uznanie, że w przypadku wniesienia skargi na czynność egzekucyjną po terminie, organ egzekucyjny powinien oddalić skargę na podstawie art. 54 § 5 upea, co skutkowało uchyleniem postanowienia organu odwoławczego oraz egzekucyjnego, pomimo że organy egzekucyjne obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania; 4) art. 141 § 4 ppsa poprzez wydanie orzeczenia, które nie spełnia wymogów tego przepisu, gdyż uzasadnienie orzeczenia zawiera błędne wskazania Sądu co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania, w szczególności poprzez wskazanie, że ponownie rozpoznając sprawę organ egzekucyjny winien oddalić skargę na podstawie art. 54 § 5 ppsa. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie Organ wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądzenie od Skarżącej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. S. M. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjna, nie wniosła też o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 ppsa i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa., które w tej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzutach naruszenia przepisów postepowania. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Istotą tych zarzutów jest to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kwestionuje pogląd Sądu I instancji, że wniesienie z uchybieniem terminu skargi na czynność egzekucyjną powinno powodować oddalenie tej skargi na podstawie art. 54 § 5 upea. Zdaniem Organu taka sytuacja powinna prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na akceptację zasługuje pogląd prezentowany przez Sąd I instancji. NSA w składzie rozpoznającym te sprawę w pełni akceptuje pogląd reprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez Sad I instancji wyroku z 19 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2291/16. Jak wskazał NSA w tym wyroku: "Wniesienie skargi na czynności egzekucyjne nie może być traktowane w kategoriach wniosku o wszczęcie postępowania, a co za tym idzie organ administracji nie jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. W wyniku wniesienia skargi na czynności egzekucyjne strona postępowania egzekucyjnego domaga się bowiem incydentalnej kontroli w toku już wszczętego postępowania egzekucyjnego (por. np. M. Romańska, Skarga na czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz na przewlekłość administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w: System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 535-544). Celem postępowania w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne jest zbadanie prawidłowości dokonania konkretnej czynności egzekucyjnej o charakterze wykonawczym. Zbadanie jednej czynności egzekucyjnej zobowiązanego, który jest skarżącym w rozpatrywanej sprawie, nie zamyka zatem drogi do zbadania prawidłowości innej czynności egzekucyjnej. Postępowanie to nie służy bowiem zbadaniu ogółu czynności składających się na tok postępowania egzekucyjnego i nie jest wszczynane w celu weryfikacji czynności o charakterze procesowym (zob. Z.R. Kmiecik, Czynności egzekucyjne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, w: System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 237-247). Skarga na czynność egzekucyjną jest rozpatrywana w ramach postępowania egzekucyjnego już wszczętego i nie powoduje wszczęcia samoistnego, odrębnego postępowania. Sposób jej załatwienia określa art. 54 § 5 upea, z którego to przepisu wynika, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w przedmiocie tej skargi, przy czym tylko w przypadku oddalenia skargi, na takie postanowienie przysługuje zażalenie. Oddalenie skargi może nastąpić z różnych przyczyn – zarówno z przyczyn merytorycznych, ale też z przyczyn formalnych takich jak wniesienie skargi z uchybieniem terminu określonego w art. 54 § 4 upea. Ponieważ art. 54 § 5 upea wystarczająco określa sposób załatwienia skargi, również wniesionej z uchybieniem terminu do jej wniesienia, zbędne jest odpowiednie stosowanie art. 61 a kpa na podstawie art. 18 upea. W tej sytuacji należało uznać za pobawione usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa, w zw. z art. 18 art. 54 § 4 i 5 upea (pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej). Nie doszło też do naruszenia wskazanego w pkt 3 petitum skargi art. 133 § 1 ppsa, gdyż Sąd i instancji zgodnie z wymogami tego przepisu wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, gdyż sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ egzekucyjny powinien oddalić skargę na podstawie art. 54 § 5 upea. Jak wyżej wskazano, był to pogląd trafny. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.