I OSK 78/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 854/17 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Rektora [...] w R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nie przyznania stypendium socjalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 października 2017r. sygn. akt II SA/Rz 854/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. B., uchylił decyzję Rektora [...] w R. z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] i decyzję Dziekana Wydziału [...] w R. z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w przedmiocie nie przyznania stypendium socjalnego. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 7 marca 2017r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie stypendium socjalnego na semestr letni w roku akademickim 2016/2017. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Dziekan Wydziału [...] w R., na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 1, art. 175 ust. 1, art. 179, art. 184 i art. 186 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016r. poz. 1842 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.s.w.", oraz § 6 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej finansowanej z budżetu państwa dla studentów [...] w R., wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Rektora [...] w R. z dnia 22 kwietnia 2015r., dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "Regulamin", odmówił przyznania S. B. stypendium socjalnego, argumentując że termin do złożenia wniosków o przyznanie stypendium socjalnego na semestr letni upłynął z dniem 28 lutego, a zatem wniosek skarżącej był spóźniony. W odwołaniu od powyższej decyzji S. B. wyjaśniła, że przyczyną uchybienia terminu był późniejszy od planowanego powrót z zagranicy. Podała również, że jej rodzina znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i tylko dzięki stypendium socjalnemu może kontynuować podjęte studia. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Rektor [...] w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc że przepisy ustawy P.s.w. regulującej zasady przyznawania prawa do świadczeń pomocy materialnej dla studentów są powszechnie dostępne, natomiast Regulamin zamieszczony jest na witrynie internetowej uczelni, a więc każdy student dbający należycie o swoje interesy powinien się nimi zapoznać, a w razie wątpliwości zwrócić się do pracowników dziekanatu. Ponieważ skarżąca złożyła wniosek z naruszeniem terminu określonego w art. 6 ust. 2 Regulaminu, nie mógł on zostać uwzględniony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. B. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Wyjaśniła także, że uchybienie terminowi spowodowane było niemożnością powrotu z zagranicy w planowanym wcześniej terminie, wywołaną problemami finansowymi. Wskazała nadto na ciężką sytuację materialną swojej rodziny, a odmowa przyznania stypendium socjalnego pozbawi ją możliwości dalszego kształcenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Orzekając o uchyleniu decyzji organów obu instancji Sąd I instancji uznał, że zostały one wydane z naruszeniem art. 179 oraz art. 186 ust. 1 P.s.w. Podkreślono, że spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania skarżącej pomocy materialnej dla studentów w postaci stypendium socjalnego na semestr letni w roku akademickim 2016/2017. Stypendium socjalne stanowi jedną z form pomocy materialnej udzielanej studentom ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa (art. 173 ust. 1 P.s.w.). Zgodnie z art. 175 ust. 1 P.s.w. stypendia socjalne są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej (dziekana). W art. 179 P.s.w. ustawodawca sprecyzował przesłanki otrzymywania przez studenta pomocy materialnej, poczynając od bliższego zdefiniowania trudnej sytuacji materialnej, uprawniającej do przyznania stypendium socjalnego. Natomiast z art. 186 ust. 1 P.s.w. wynika upoważnienie, a zarazem zobowiązanie rektora uczelni do wydania w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, w postaci pozostających w gestii organów uczelni stypendiów i zapomóg. Regulamin ten powinien zawierać szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory stosownych wniosków i oświadczeń o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz unormowanie sposobu udokumentowania sytuacji materialnej studenta (art. 186 ust. 2 P.s.w.). Następnie Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyraził pogląd, że przepis art. 186 ust. 1 P.s.w. nie stanowi ustawowego upoważnienia rektora do wprowadzenia w regulaminie materialnoprawnego terminu zawitego przyznania stypendium socjalnego. Upływ terminu zawitego do składania wniosków o pomoc materialną - wynikający z Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów - nie może udaremniać przyznania świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji w tej sytuacji, decyzja z dnia 15 kwietnia 2017r., jak i decyzja z dnia 14 czerwca 2017r. naruszają prawo i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Złożenie przez skarżącą wniosku stypendialnego po dniu 28 lutego 2017r., a więc po terminie wskazanym w Regulaminie nie zwalniało organu od jego merytorycznego rozpatrzenia. Przepisy prawa nie przewidują bowiem materialnoprawnego terminu zawitego do składania wniosków o przyznanie stypendium socjalnego, ani też jak wspomniano wyżej, nie upoważniają rektora do wprowadzenia go w regulaminie danej uczelni. Ustalając szczegółowe kryteria przyznawania stypendium socjalnego, w § 6 ust. 2 Regulaminu zakreślono termin składania wniosków sporządzonych według wzoru stanowiącego Załącznik Nr 1 do Regulaminu wraz z wszystkimi wymaganym dokumentami do dnia 30 czerwca danego roku akademickiego, w przypadku wniosków składanych na semestr zimowy, oraz do dnia 28 lutego w przypadku wniosków składanych na semestr letni. Jednocześnie w Regulaminie nie wprowadzono żadnego rygoru na wypadek uchybienia tych terminów; nie wskazano, że jego uchybienie skutkuje negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Uwzględniając ten fakt, wskazanie terminu składania wniosków o przyznanie stypendium należy traktować wyłącznie porządkująco, jako wprowadzenie pewnej dyscypliny w celu sprawnego przeprowadzenia postępowań w sprawach o przyznanie świadczeń; co zresztą potwierdza użycie w treści powołanego przepisu słowa "powinien", które nie wyraża obowiązku w sposób kategoryczny (normatywny), a leksykalnie nadaje wypowiedzi charakter optatywny. Przedstawione powyżej uchybienia zaistniały zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd podkreślił, iż rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający zastosuje przepisy prawa, w tym i Regulaminu, uwzględniając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor [...] w R. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przypisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 186 ust. 1 P.s.w., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi ustawowego upoważnienia rektora do wprowadzenia w regulaminie materialnoprawnego terminu zawitego przyznania stypendium socjalnego, podczas gdy przepis ten nie reguluje charakteru ww. terminu, a odnosić się do niego powinny przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako K.p.a.; b) § 6 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej finansowanej z budżetu państwa dla studentów [...] w R. wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Rektora z dnia 22 kwietnia 2015r. przez jego błędną interpretację i niezastosowanie do skarżącej i uznanie, że mimo tego, iż wniosek o przyznanie stypendium socjalnego został złożony jako spóźniony, to powinien być on merytorycznie rozpoznany; 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 58 K.p.a. przez niezastosowanie instytucji przywrócenia terminu, która powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wypada na wstępie wskazać, iż ich istota sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu o charakter terminu do składania wniosków o przyznanie stypendium socjalnego na gruncie przepisów P.s.w. Zagadnienie to nie jest nowe w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - zarówno na gruncie przepisów P.s.w., jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385 ze zm.) - prezentował jednolity pogląd, iż szkoła wyższa może w regulaminie wydanym w trybie art. 186 ust. 1 P.s.w. (odpowiadającemu treścią art. 152h poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym) uregulować zagadnienia materialnoprawne, w tym może wprowadzić terminy dla składania wniosków o przyznanie stypendiów, przy czym terminy te winny mieć wyłącznie charakter instrukcyjny (porządkowy), tak by cel pomocy materialnej studentowi, wskutek ewentualnych ograniczeń wywołanych owym terminem, nie został zniweczony (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 646/06; glosa do powyższego wyroku P.Chmielnickiego, Przegląd Prawa Publicznego, nr 2007/12/69; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 2327/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe zapatrywanie pozostaje aktualne w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 186 ust. 1 P.s.w. w związku z § 6 Regulaminu, skoro w zaskarżonym wyroku termin ten uznano wyłącznie za instrukcyjny. Nie negując potrzeby wprowadzenia pewnej dyscypliny umożliwiającej sprawne przeprowadzenie postępowania w sprawie przyznania stypendium, czemu niewątpliwie może służyć zakreślenie w regulaminie terminu składania wniosków stypendialnych, to jednak nie można przyjąć, iż ustawodawca udzielając delegacji w art. 186 ust. 1 P.s.w., pragnął wyposażyć szkołę wyższą w uprawnienie do takiego ukształtowania tegoż terminu, który będzie miał dalej idący charakter niż tylko porządkowy. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów kasacyjnych wskazujących, iż termin ten winien być traktowany jako procesowy, uregulowany przepisami K.p.a., do którego miałaby zastosowanie instytucja jego przywrócenia, stosownie do art. 58 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 646/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto należy dostrzec, iż przyjęcie instrukcyjnego charakteru owego terminu pozostaje bez wpływu na sposób rozdysponowania przez uczelnię wyższą środków budżetowych przeznaczonych na cele stypendialne (art. 173 ust. 1 pkt 1 P.s.w.). Niezależnie od tego, iż wskazywanie w skardze kasacyjnej na perturbacje dystrybucyjne środków budżetowych przeznaczonych na stypendia socjalne, ma w okolicznościach niniejszej sprawy wyłącznie walor hipotetyczny, a to chociażby dlatego, iż opóźnienie skarżącej w złożeniu wniosku stypendialnego wynosiło zaledwie kilka dni, to należy jasno wskazać, iż złożenie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego po rozdysponowaniu przeznaczonych na ten cel środków budżetowych może stanowić o niemożności przyznania owego stypendium. Wówczas jednak odmowa przyznania stypendium podyktowana będzie brakiem środków na ten cel, nie zaś przekroczeniem terminu do złożenia wniosku stypendialnego (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 646/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym instrukcyjny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium socjalnego nie stanowi przeszkody dla prawidłowego funkcjonowania uczelnianej pomocy materialnej dla studentów. Końcowo należy dostrzec, iż nie jest także trafnie postawiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast ewentualne mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy ani też stanowiska co do wykładni bądź stosowania prawa, a do tego zdaje się zmierzać skarga kasacyjna. Wypada także dostrzec, iż strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymagane treścią powyższego przepisu. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.