VIII SA/Wa 983/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.), umorzył postępowanie sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina S., polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na socjalno-magazynowy, budowie 33 wiat inwentarskich do hodowli [...] w liczbie nieprzekraczającej 38 djp wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym zbiornik szczelny na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³, zbiornik na gnojowicę o pojemności do 10 m³ oraz ogrodzenie i płyta fundamentowa pod mroźnię. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na skutek wniosku J. N. (dalej: wnioskodawca, inwestor, strona) z dnia [...] marca 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, Burmistrz wszczął postępowanie w dniu [...] maja 2015 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do [...] grudnia 2015 r. z uwagi na fakt, że teren inwestycji zlokalizowany jest w obrębie obszaru, dla którego została podjęta uchwała Nr 44/X/15 Rady Miejskiej w S. z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru sołectwa Z. i części obszaru sołectwa Ś., gmina S.". Od powyższego postanowienia inwestor złożył zażalenie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że brak jest uzasadnienia Burmistrza, dlaczego zawieszono postępowanie i czy uda się uchwalić plan miejscowy do [...] grudnia 2015 r., tj. w okresie zawieszenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji ponownie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z ww. przyczyny na okres 9 miesięcy od daty złożenia wniosku o warunki zabudowy, tj. do [...] grudnia 2015 r., na które inwestor złożył zażalenie. SKO postanowieniem z dnia [...]listopada 2015 r., znak: [...], po raz drugi uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił, na jakim etapie jest procedura planistyczna oraz jakie jest przeznaczenie terenu w Studium. Organ I instancji, ponownie rozpatrując wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy oraz liczne protesty stron postępowania, których wspólnym mianownikiem były obawy dotyczące zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji oraz jej wpływ na wartości użytkowe sąsiednich działek, jak również ich wartość finansową, doszedł do wniosku, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji niezorganizowanej szkodliwych substancji oraz nośników odoru do powietrza atmosferycznego, których zasięg i uciążliwość stanowi przedmiot rozpoznania wniosku przez organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie. Dlatego pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania w ten sposób, aby część tekstową wniosku uzupełnić o wyczerpującą charakterystykę wpływu planowanej inwestycji na środowisko w zakresie emisji szkodliwych substancji oraz nośników odoru do powietrza atmosferycznego, dokonaną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Burmistrz nadmienił, że charakterystyka ta powinna dotyczyć co najmniej prognozowanego zasięgu występowania wartości odniesienia amoniaku i siarkowodoru w otoczeniu fermy. Za kryterium oceny w tym zakresie przyjąć należy średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru, zgodnie z ww. rozporządzeniem. Ponadto Burmistrz w tym samym piśmie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w części graficznej o określenie obszaru przewidywanego oddziaływania (rozumianego jako maksymalny zasięg, w jakim przekroczone mogą być wartości odniesienia dla substancji, o których mowa wyżej) wraz z podaniem jej odległości od granicy terenu inwestycji w metrach, jeśli wykracza poza teren inwestycji. Wnioskodawca w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. zwrócił się z zapytaniem, na jakiej podstawie organ I instancji żąda uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie, na co Burmistrz udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 15 lutego 2016 r., szczegółowo wyjaśniając kwestie niekompletności wniosku w przedmiotowej sprawie. W dniu 14 marca 2016 r. Rada Miejska w S. Uchwałą Nr 107/XVIII/16 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru sołectwa Z. i części obszaru sołectwa Ś., gmina S., część nr 1. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 11 kwietnia 2016 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia , tj. w dniu 26 kwietnia 2016 r. W związku z powyższym, Burmistrz nie miał podstaw prawnych do załatwienia sprawy w inny sposób, aniżeli przez umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na położenie działki inwestycyjnej na obszarze obowiązującego od 26 kwietnia 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli D. N. i J. N. (dalej: skarżący) podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 59 u.p.z.p. przez odmowę rozpoznania sprawy co do istoty oraz błędną wykładnię przepisu art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że przedmiotowe postępowanie było w nieuzasadniony sposób przewlekane, mimo że istniały merytoryczne podstawy do wydania decyzji w tej sprawie. Tym samym organ I instancji był bezczynny w tej sprawie i działał na szkodę skarżących. Jednocześnie wskazali, że Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze wobec uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a oni pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. wzywali Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując m.in. na okoliczność, iż plan nie był wyłożony do publicznego wglądu i brak było przewidzianej prawem formy procedowania. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od 3 marca 2015 r. na skutek wniosku inwestora. W toku postępowania o warunki zabudowy organ I instancji dwukrotnie je zawieszał ze względu na fakt, że w dniu 1 lipca 2015 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę o rozpoczęciu procedury planistycznej m.in. dla obszaru planowanej inwestycji. Postępowanie z wniosku strony nie zostało skutecznie zakończone do dnia 14 marca 2016 r., tj. do czasu uchwalenia przez Radę Miejską w S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru sołectw Z. i Ś.. Uchwała ta weszła w życie w dniu 26 kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe i nie jest wówczas możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż byłaby ona dotknięta wadą nieważności. Dlatego postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że uchwała z 14 marca 2016 r. była przedmiotem kontroli nadzorczej przez Wojewodę [...], który stwierdził jej nieważność w części dotyczącej zapisów: § 3 ust. 1 pkt 9c, § 11 ust. 2 pkt 1 litera a, b, c i pkt 2 litera a, b, c zakresie sformułowania "budowlanej" oraz § 16 w zakresie, w jakim wynika z niego możliwość realizacji budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w wyznaczonych na rysunku planu "strefach ochronnych od napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia", w ramach terenu oznaczonego symbolem MN.4. Tylko te zapisy zostały uznane za niezgodne z prawem i wyeliminowane przez stwierdzenie ich nieważności, natomiast uchwała w pozostałej części weszła do obrotu prawnego. Stąd, w ocenie SKO, zarzuty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na zasadność decyzji Burmistrza. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - zaniechanie przez SKO rozpoznania odwołania i podniesionych w nim zarzutów wobec decyzji organu I instancji, - brak należytego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych, - naruszenie art. 105 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, - naruszenie art. 59 u.p.z.p. przez niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, - sprzeczność istotnych ustaleń zawartych w orzeczeniach organów obu instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 4 ust. 2 ww. ustawy przewiduje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z obu tych przepisów jednoznacznie wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia. Istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Jeżeli plan miejscowy wchodzi w życie po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w trakcie takiego postępowania nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie planu miejscowego. Sam fakt uchwalenia, opublikowania w dzienniku urzędowym oraz wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pozbawia organ właściwy kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy oraz odnoszenia się do stanowiska stron w tym zakresie. Całe postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na inne okoliczności sprawy. Wynika to wprost z omawianego przepisu i jest jednolicie uznawane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3128/14, publ. Lex nr 2228656, 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2165/13, publ. Lex nr 1938403, 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 138/13, publ. Lex nr 1559387). Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że od tej pory to ten właśnie akt stanowi podstawę do ustaleń w zakresie sposobu zagospodarowania terenów, bez konieczności (i możliwości) wydawania dodatkowej decyzji w tym zakresie. Z kolei interpretacji planu w kontekście dopuszczalnej zabudowy na tym terenie będzie dokonywał organ administracji architektoniczno - budowlanej, wydający pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy od momentu wejścia w życie planu miejscowego nie tylko nie miał obowiązku odnosić się do argumentów skarżących, przemawiających ich zdaniem za dopuszczalnością wnioskowanej zabudowy na tym terenie, lecz zobowiązany był takiej analizy zaniechać. Stąd niezasadny jest zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się SKO do zarzutów odwołania. W tym miejscu należy wskazać, że u.p.z.p. nie przewiduje żadnych wyjątków, ani przepisów "przejściowych" w tym zakresie, aby można było stosować przepisy dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy został wcześniej uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ma przy tym żadnego dla sprawy znaczenia powoływanie się przez skarżących w skardze, że pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. wzywali Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa. Ważne jest, że uchwalony plan miejscowy, obejmujący teren przedmiotowej inwestycji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Uchwała ta obowiązuje, ma moc powszechnie obowiązującą jako akt prawa miejscowego i musi być stosowana. Ani organy rozpoznające sprawę ustalenia warunków zabudowy, ani też Sąd przy rozpoznaniu niniejszej skargi nie ma uprawnień, by odnieść się do zarzutów dotyczących ewentualnej nieważności planu, bowiem pozostają one poza granicami sprawy. Przepisy planu obowiązują również skarżących, dlatego nie wydano w sprawie decyzji merytorycznej dotyczącej warunków zabudowy. Podniesiony przez skarżących zarzut prowadzenia postępowania z nieuzasadnioną przewlekłością i celowego przedłużania wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia jest również poza zakresem tej sprawy i może być dochodzone w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi bezzasadne. Z tego względu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.