I OSK 298/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 76/19 w sprawie ze skargi Z. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 76/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę Z. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskiem z 23 kwietnia 2019 r. Z. B. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w K. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych przez ten organ w stosunku do niego postępowań i dochodzeń w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 1 stycznia 2019 r. oraz prowadzonych na jego wniosek przez Prokuraturę i Policję w K. postępowań i dochodzeń w tym samym okresie. Jako sposób i formę udostępnienia informacji wskazał kserokopię. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądane we wniosku informacje nie mogły podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Żądanie udzielenia informacji na podstawie akt sprawy, czy doręczenia kserokopii zawartych w aktach dokumentów podlegają bowiem załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Art. 156 § 5 tego Kodeksu określa w sposób pełny kwestię dostępu do akt w trakcie postępowania przygotowawczego, jak i po jego zakończeniu, tym samym - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - wyłącza w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, zdaniem Sądu wniosek skarżącego nie mógł być załatwiony na zasadach u.d.i.p. również i z tego powodu, że nie określał prawidłowo zakresu żądania. Skarżący nie żądał udostępnienia informacji publicznej o czymś, ale udostępnienia zbioru materiałów jako pewnej całości. Skargę kasacyjną złożył Z. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego zmianę przez zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w K. do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z 23 kwietnia 2019 r., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. polegającego na uznaniu, iż żądanie skarżącego kasacyjnie udostępnienia informacji o toczących się przeciwko niemu oraz na jego wniosek postępowaniach prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w K. nie może być uwzględnione na podstawie przepisów u.d.i. p., gdyż istnieją przepisy określające odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji publicznych, podczas gdy takie przepisy nie istnieją, gdyż skarżący nie dysponował sygnaturami interesujących go spraw i wobec tego nie mógł złożyć wniosku o udostępnienie mu tych informacji na podstawie przepisów k.p.k., co z kolei statuuje uprawnienie o złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy u.d.i.p., zaś skarga winna być uwzględniona; 2. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegającego na uznaniu, iż żądanie skarżącego kasacyjnie udostępnienia informacji publicznej nie może być uwzględnione, podczas gdy posiada on uprawnienie do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy u.d.i.p.; 3. naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał organu do podjęcia czynności w sytuacji, gdy żądanie skarżącego (choćby nawet częściowo) odpowiadało pojęciu informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.; a gdyby nawet przyznać słuszność stanowisku, że żądana informacja mogła zawierać w sobie także inne dane (niestanowiące informacji publicznej), to w świetle treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób określony we wniosku i określenie w jaki sposób mogłaby być udostępniona, czego organ nie uczynił, co uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 4. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego polegającego na uznaniu, iż żądanie skarżącego kasacyjnie udostępnienia mu informacji o toczących się przeciwko niemu oraz na jego wniosek postępowaniach prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w K. powinno zostać zrealizowane na podstawie przepisów k.p.k., podczas gdy skarżący nie dysponował sygnaturami interesujących go spraw i wobec tego nie mógł złożyć wniosku o udostępnienie mu tych informacji na podstawie przepisów k.p.k.; 5. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 10, art. 13 u.d.i.p. polegającego na uznaniu, iż żądanie skarżącego kasacyjnie udostępnienia mu w oparciu o przepisy u.d.p. informacji o toczących się przeciwko niemu oraz na jego wniosek postępowaniach prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w K. nie mogło zostać zrealizowane z uwagi na nieprawidłowe określenie zakresu żądanych informacji, podczas gdy z u.d.i.p. nie wynika, jak powinien być sformułowany wniosek, jaki może być zakres żądanych informacji, a także, że osoba zainteresowana uzyskaniem informacji nie może wystąpić o udostępnienie jej zbiorczej informacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie art. 156 § 5 k.p.k. nie jest normą, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie określa bowiem odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w sytuacji braku znajomości sygnatur postępowań karnych. Przepisy u.d.i.p. stanowiły jedyny tryb pozwalający na uzyskanie przez skarżącego żądanych informacji. W ocenie autorki skargi kasacyjnej, odczytując art. 10 u.d.i.p. łącznie z definicją informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie można wywnioskować, że osoba zainteresowana jakimiś informacjami publicznymi nie może wystąpić o udostępnienie ich na podstawie jednego wniosku, wskazując pewien okres czasu, z którego one pochodzą, tak jak to uczynił skarżący w niniejszej sprawie. Pismem z 20 maja 2020 r. Z. B. podtrzymał skargę kasacyjną i wskazał, że nie został poinformowany o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu prowadzonym przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. pod sygnaturą akt [...]. Dowiedział się o tym dopiero po wniesieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny będący podstawą zaskarżonego wyroku. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez Sąd pierwszej instancji. Z ustaleń tych wynika, że skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 23 kwietnia 2019 r. domagał się udostępnienia informacji o prowadzonych przeciwko niemu przez Prokuraturę Rejonową postępowaniach i dochodzeniach oraz informacji o prowadzonych z jego wniosku przez Prokuraturę i Policję postępowaniach i dochodzeniach w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 1 stycznia 2019 r. We wniosku określił sposób i formę udostępnienia informacji przez wydanie kserokopii. W piśmie procesowym z 12 czerwca 2019 r. skarżący wskazał, że oczekiwał udostępnienia odpisów dokumentów z akt wskazanych spraw obejmujących żądane informacje. Podkreślić szczególnie należy, że Sąd pierwszej instancji jako podstawową przesłankę oddalenia skargi przyjął, że skarżącemu jako strona postępowań przygotowawczych toczących się w Prokuraturze Rejonowej w K., może uzyskać żądane informacje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego, w szczególności na podstawie art. 156 § 5 tego kodeksu. W rezultacie Sąd ten uznał, że na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Sąd pierwszej instancji przyjął, że żądane informacje są informacjami publicznymi udostępnianymi na podstawie przepisów K.p.k. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej ustalenia Sądu pierwszej instancji, nie można zgodzić się zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skarżący żądał bowiem, informacji publicznej dotyczącej rozpoznawanych spraw z jego udziałem, w postaci dokumentów z akt tych spraw, potwierdzających tę okoliczność. Skoro tak, to także zdaniem Sądu kasacyjnego, stosownie do treści art. 156 § 5 K.p.k., jako strona tych postępowań może ich żądać w trybie uregulowanym w tym przepisie. Stosownie bowiem do tego przepisu: "Jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej". Zatem trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że Kodeks postępowania karnego w art. 156 § 5 określa zasady, tryb i formę udostępniania informacji stronom z akt toczącego się i zakończonego postępowania przygotowawczego. Przepis ten określa zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w sposób odmienny od wskazanych w u.d.i.p. Zatem stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy, do rozpoznania wniosku skarżącego z 23 kwietnia 2019r. nie mają zastosowania. Autorka skargi kasacyjnej nie przedstawia argumentacji przemawiającej przeciwko wykładni art. 156 § 5 K.p.k. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Zatem za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że na tle powyższej regulacji w orzecznictwie przyjęto, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego, jak i po jego zakończeniu, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11, pub https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. oraz art. 525 K.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy (u.d.i.p. – przypis Sądu), w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych wypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby działające w trybie art. 10 tej ustawy, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób związane z uzyskaniem przez nich informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego. Słusznie również zauważył Sąd pierwszej instancji, że skarżący powinien mieć również świadomość tego, że gdyby udostępnić mu żądane informacje to, byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia ich "każdemu" w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że skarżący nie dysponuje sygnaturami interesujących go spraw, w których jest uczestnikiem postępowania, nie wyklucza uzyskania informacji o nich. Interesujące go sprawy można określić w inny stosowny sposób, np. przez podanie swoich danych osobowych, a to nie powinno być przeszkodą do udzielenia odpowiedzi przez Prokuraturę Rejonową. W wypadku braku odpowiedzi istnieją stosowne środki przewidziane w k.p.k. lub środki, które można skierować do organów nadzoru. Dlatego także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 5 K.p.k. nie jest zasadny. Jak już wyżej wskazano przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały zastosowania w sprawie. Zatem organ nie był zobowiązany do stosowania terminów rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2019 r. a także informowania skarżącego w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Zatem zastosował środek określony w ustawie. Prokurator Rejonowy odpowiedział na wniosek skarżącego z 23 kwietnia 2019 r. i choć zawarte w tej odpowiedzi stanowisko nie było trafne, to taki stan rzeczy nie uprawniał Sądu do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku. Natomiast słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżący nieprawidłowo określił zakres żądanych informacji. Co prawda Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd, że "żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach u.d.i.p.". Jednak z ustaleń Sądu nie wynika, że skarżący we wniosku z 23 kwietnia 2019 r. żądał akt postępowania przygotowawczego, co najwyżej żądał dokumentów z tych akt, z których wynikałby jego status w tych sprawach. Tym niemniej, naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie miał zastosowania w sprawie. Brak wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uniemożliwia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.