II SA/Sz 555/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. nr XL/532/18 w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XL/532/18 Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r., wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 222 ze zm.), pozbawiono kategorii dróg powiatowych nie zaliczając ich do innej kategorii dróg, zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do tejże uchwały. W § 2 uchwały powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu Stargardzkiego, zaś w § 3 tego aktu, wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. W skardze z dnia 10 maja 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Wojewoda Zachodniopomorski zarzucił opisanej wyżej uchwale naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Wojewoda wskazał, że jak wynika z uzasadnienia uchwały, zastosowanie w sprawie ma przepis art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a więc pozbawienie dróg kategorii dróg powiatowych z jednoczesnym wyłączeniem tych dróg z użytkowania. Powołując się na treść wspomnianego art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, organ wskazał, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Ustawodawca przewiduje zatem możliwość pozbawienia drogi publicznej określonej kategorii, wskazując jednocześnie, że może to nastąpić wyłącznie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Wyjątkiem od tej zasady jest wyłączenie drogi z użytkowania, które choć nie jest zdefiniowane ustawowo, rozumieć należy jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Nie sposób jednak uznać, że takie wyłączenie drogi z użytkowania możliwe jest w każdej sytuacji, a zależy jedynie od woli organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Organ zaznaczył, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż drogi będące przedmiotem spornej uchwały nie utraciły swej funkcji, użytkowane są w sposób dotychczasowy, tj. taki jak przed wejściem w życie powyższego aktu. Na potwierdzenie powyższego Wojewoda przedstawił stanowisko organów wykonawczych gmin Stara Dąbrowa, Dobrzany, Ińsko, Chociwel, Marianowo, Suchań i Dolice, zawarte w pismach nadesłanych do organu nadzoru. Zdaniem Wojewody, z pism tych wynika, że wyłączenie dróg opisanych w załączniku nr 1 do spornej uchwały miało na celu jedynie zrzucenie z siebie przez Powiat Stargardzki odpowiedzialności za utrzymanie wskazanych dróg oraz uniknięcie kosztów z tym związanych. Nieuprawnione jest jednak pozbawienie kategorii drogi publicznej drogi, która w istocie użytkowana jest jako droga publiczna, a co za tym idzie powinna odpowiadać rygorom ustawy o drogach publicznych. Działanie takie w sposób rażący narusza art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Organ nadzoru dodał, że przepisy prawa nie uprawniają organu stanowiącego powiatu do pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej w celu przymuszenia właściwych gmin do przejęcia dróg i związanego z tym ich utrzymania. Podkreślił, że w skarżonej uchwale, jak również w jej uzasadnieniu, brak jest jakichkolwiek argumentów świadczących o tym, że drogi wymienione w załączniku nr 1 do uchwały mają parametry techniczne odpowiadające jedynie drogom wewnętrznym czy też gminnym i nie spełniają przesłanek do dalszego uznawania ich za drogi powiatowe. W ocenie Wojewody, choć z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie wynika obowiązek uzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie tego unormowania, to jednak z uwagi na konsekwencje, jakie akt taki powoduje, istnieje konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na inne podmioty zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. Z wagi na powyższe organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/532/18 w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w ust. 1 stają się drogami powiatowymi. Powyższa regulacja w jawny sposób stoi w sprzeczności z zapisami ustawy o drogach publicznych "można sądzić, że jest niezgodna z Konstytucją RP". Założono a priori, że drogi powstałe z dróg krajowych i wojewódzkich funkcjonujące przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej, muszą posiadać właściwości dróg powiatowych, tak jednak nie było i nadal nie jest. W praktyce, w zasobach dróg publicznych kategorii powiatowej znalazły się drogi w sposób rażący naruszające definicję i wymagane parametry techniczne klas dróg przypisanych tej kategorii. Uwzględniając znaczenie, funkcje oraz parametry techniczne dróg, a także stan władania nieruchomościami drogowymi, Zarząd Powiatu, jako ustawowy zarządca zadecydował o wyłączeniu 26 dróg wskazanych w załącznikach nr 1 do uchwał nr 2581/18 z dnia 13 września 2018 r. i nr 2599/18 z dnia 14 września 2018 r. z użytkowania jako drogi kategorii powiatowej. Zdaniem organu, bezdyskusyjne jest, że wszystkie wymienione drogi nie mogą być użytkowane jako drogi kategorii powiatowej. Została spełniona podstawowa przesłanka wyłączenia drogi z użytkowania stanowiąca, że może to nastąpić w sytuacji, gdy droga nie pełni jej zasadniczej funkcji przypisanej do tej kategorii. W omawianym stanie prawnym, drogi po pozbawieniu kategorii i niezaliczeniu wobec braku woli ze strony gmin, do innej kategorii, zgodnie z art. 8 ust. 1 są drogami wewnętrznymi. Art. 8 ust. 2 określa, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Przy podejmowaniu decyzji o wyłączeniu z użytkowania i pozbawieniu kategorii wskazanych dróg brano również pod uwagę stan władania nieruchomością drogową. Drogi te położone są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządzanie nimi należy do Wojewody, w imieniu którego działa Starosta. Tak więc, tymi drogami zarządza podmiot publiczny, który działa w interesie wszystkich mieszkańców i nie wchodzą w grę jakiekolwiek ograniczenia dla korzystających z tych dróg, którymi jest przede wszystkim lokalna społeczność. Drogi te mają charakter ogólnodostępny i powinny być docelowo zarządzane przez gminy, które mogą po przejęciu ich własności ustanowić kategorię gminną. W ocenie organu, Wojewoda w swojej skardze pominął kluczowy fakt, że drogi będące przedmiotem uchwał nie spełniały wymogów stawianych przez prawo, tj. ustawę o drogach publicznych w zakresie definicji i akty wykonawcze w zakresie wymagań technicznych (właściwa klasa drogi i parametry) dla kategorii dróg powiatowych. W obecnym stanie rzeczy drogi te nigdy nie spełniały funkcji dróg powiatowych i w przyszłości z uwagi na ich przeznaczenie i użytkowanie, spełniać nie będą. Organ zaznaczył, że działania powiatu stargardzkiego nie stanowią dowolnego przekształcenia dróg powiatowych na drogi wewnętrzne, a wynikają z obowiązku planowania sieci dróg powiatowych zgodnie z literą prawa i w ramach obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr XL/532/18 Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z § 1 tej uchwały, pozbawia się kategorii dróg powiatowych nie zaliczając ich do innej kategorii dróg, zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do uchwały. W myśl § 2 uchwały, jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu Stargardzkiego. Jednocześnie w § 3 tego aktu, wskazano, że podlega on ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów (w brzmieniu jednakowym w dacie podjęcia uchwały i obecnie – Dz.U. z 2018 r., poz. 2069), zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast. Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 ww. ustawy). W świetle zacytowanych powyżej uregulowań, nie ulega wątpliwości, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Zarząd Powiatu Stargardzkiego w dniach 13 września 2018 r. i 14 września 2018 r. podjął uchwały – odpowiednio – nr 2581/18 i nr 2599/18, w sprawie wyłączenia z użytkowania dróg powiatowych zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do tych uchwał. Wskazane we wspomnianych załącznikach drogi są tymi samymi drogami, które wymienione zostały także w załącznikach do zaskarżonej uchwały z dnia 17 października 2018 r. Od obydwu wskazanych wyżej uchwał Zarządu Powiatu Stargardzkiego, Wojewoda Zachodniopomorski wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że wyrokami wspomnianego Sądu wydanymi w dniu 26 września 2019 r. stwierdzono nieważność zarówno uchwały nr 2581/18 (sygn. akt II SA/Sz 553/19), jak i uchwały nr 2599/18 (sygn. akt II SA/Sz 554/19). W uzasadnieniach wyroków wskazano, że w sprawach tych doszło do istotnego naruszenie prawa, polegającego na podjęciu uchwał przez organ niewłaściwy. Analizując przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o drogach publicznych Sąd nie dostrzegł regulacji, które upoważniałyby zarząd powiatu do podjęcia uchwały o wyłączeniu drogi z użytkowania. Z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarząd powiatu jest zarządcą dróg powiatowych. W art. 20 wymienione zostały zadania, które w szczególności należą do zarządcy drogi, a wśród nich wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (pkt 14). Zaskarżone uchwały zarządu powiatu nie dotyczyły jednak sytuacji zamknięcia drogi z uwagi na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Istotą ich podjęcia była chęć wyłączenia dróg z użytkowania, o charakterze trwałym, skutkującego pozbawieniem ich statutu dróg publicznych – powiatowych. Analizując powyższy przepis art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych Sąd jednocześnie zauważył, że skoro zamknięcie drogi przez jego zarządcę może nastąpić jedynie w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach, to tym bardziej nie jest on uprawniony do samodzielnego decydowania o jej trwałym wyłączeniu z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, determinuje określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii. Dotyczyć winno to przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy czym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 ww. ustawy. Sąd zauważył przy tym, że trwałe wyłączenie z użytkowania danej drogi powiatowej niesie ze sobą ten skutek, że wpływa na dotychczasowy przebieg istniejących dróg powiatowych. Tymczasem, zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. Wyłączenie drogi z użytkowania jako drogi powiatowej jest równoznaczne z pozbawieniem jej dotychczasowej funkcji drogi publicznej, którą winno być połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a ustawy o drogach publicznych). Zatem podjęte w tym przedmiocie uchwały, które swymi konsekwencjami wpływają na dostępność do drogi publicznej, ingerują w przebieg dróg powiatowych, mają charakter prawa miejscowego (posiadają charakter generalny, powszechnie obowiązujący, skierowane są do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organu podmiotów), przez co podlegają kognicji sądów administracyjnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uprawnienia prawotwórcze organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczą w zasadzie tylko jednego rodzaju aktów prawa miejscowego, tj. przepisów o charakterze porządkowym (art. 42 ustawy o samorządzie powiatowym). Niewątpliwie wykluczyć należy możliwość subdelegacji przez radę swych uprawnień prawotwórczych na rzecz organu wykonawczego. Jest to pogląd ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe", wydanie z 2015 r., s. 163 i nast.). Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że wobec stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu Stargardzkiego z dnia 13 września 2018 r. i z dnia 14 września 2018 r. nie może być mowy o wyłączeniu z użytkowania dróg objętych zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 17 października 2018 r. W tej sytuacji brak jest możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii. Ponieważ drogi wymienione w załącznikach do uchwały z dnia 17 października 2018 r. – nie zostały zaliczone do innej kategorii dróg zatem pozbawienie ich kategorii dróg powiatowych w sytuacji, gdy nie doszło do ich wyłączenia z użytkowania, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019, poz. 511), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 82 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie powiatowym dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.