II SA/Ol 700/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprzeciwu S. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw. W dniu 4 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynął sprzeciw S. R. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego "Kolegium") z dnia "[...]", mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy K. (dalej zwanego "organem I instancji") z dnia "[...]" o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw ten został przekazany Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy. Jak wynika zaś z tych akt, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 71 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., zwanej dalej "u.u.i.o.ś."), § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa nowoczesnej tuczarni z infrastrukturą technologiczną na działce nr "[...]", obręb B., gmina K.". Wskazana decyzja była drugim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż poprzednia decyzja tego organu z dnia "[...]" o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji ww. przedsięwzięcia została uchylona decyzją Kolegium z dnia "[...]" a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia "[...]", przyczyną wydania pierwszego rozstrzygnięcia kasatoryjnego w niniejszej sprawie było stwierdzenie konieczności połączenia w trybie art. 62 k.p.a. niniejszej sprawy ze sprawą zainicjowaną wnioskiem Z. R., który na tej samej nieruchomości ubiega się o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla tożsamego wielkościowo, rodzajowo i technologicznie przedsięwzięcia. Kolegium wywiodło przy tym, że oba przedsięwzięcia bezsprzecznie stanowią przedsięwzięcia powiązane technologicznie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.o.ś., a połączenie tych spraw do wspólnego prowadzenia pozwoli na właściwą ocenę środowiskową planowanego przedsięwzięcia, która w obecnym stanie faktycznym jest problematyczna z uwagi na niepełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Kolegium zauważyło wówczas, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, analiza raportów oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć nie uwzględnia wprost skumulowanego oddziaływania planowanych inwestycji, więc w tym zakresie materiał dowodowy sprawy winien zostać uzupełniony. Wskazało także, że rozpatrywanie planowanych przedsięwzięć jako jednej inwestycji wymagałoby przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zasięgnięcia opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, biorąc pod uwagę, że planowane przedsięwzięcie kwalifikowane byłoby jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust 1 tej ustawy (vide: art. 77 ust 1 pkt 3 u.u.i.o.ś.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji został zobowiązany przez Kolegium, aby po połączeniu spraw i uzupełnieniu materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie biorąc w szczególności pod uwagę treść art. 80 ust 1 u.u.i.o.ś. Kolegium wskazało także na konieczność zapewnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu (art. 79 ust 1 u.u.i.o.ś.). Powyższa decyzja Kolegium została zakwestionowana w drodze sprzeciwu skarżącego, jednak sprzeciw ten został odrzucony postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 783/18. Kontynuując postępowanie, organ I instancji (pismem z dnia 12 grudnia 2019 r.) zwrócił się do Marszałka Województwa z zapytaniem, czy dla planowanej inwestycji wymagane jest uzyskane pozwolenia zintegrowanego, informując jednocześnie, że równolegle prowadzi sprawę o wydanie decyzji środowiskowej dla tożsamego przedsięwzięcia na tej samej nieruchomości jednak z wniosku innego podmiotu. Odpowiadając na powyższe zapytanie, Marszałek Województwa (w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r.) podzielił ocenę Kolegium, zawartą w ww. decyzji kasatoryjnej, że oba planowane przedsięwzięcia stanowią przedsięwzięcia powiązane technologicznie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.o.ś. i powinny być traktowane jako jedna instalacja. Wyraził także przypuszczanie, że ustalenie wartości podprogowej 1950 sztuk trzody chlewnej w każdym z dwóch budynków inwentarskich może świadczyć o świadomym działaniu zmierzającym do uniknięcia szeregu wymogów z zakresu ochrony środowiska, które musiałyby być spełnione w przypadku obsady większej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg (porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami, konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, jak również posiadanie planu nawożenia). Jak już podano, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia wnioskowanego przez skarżącego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ocenił, że wobec odmowy uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przez właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowieniem z dnia "[...]") należało odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Zwrócił również uwagę na stanowisko Marszałka Województwa wskazujące na konieczność potraktowania dwóch instalacji jako jednej, wymagającej przed wydaniem decyzji środowiskowej uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Dodał, że skarżący uzyskał już decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Fermy Drobiu w innej miejscowości, co ma znaczenie w tej sprawie ze względu na fakt, że odchody zwierzęce z jednej i drugiej inwestycji miały zostać zagospodarowane na tym samym areale, co oczywiście przy realizacji dwóch przedsięwzięć jest niemożliwe. Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji, opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Kolegium, powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało stanowisko, że planowane przez skarżącego i Z. R. inwestycje stanowią przedsięwzięcia powiązane technologicznie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 zd. drugie u.u.i.o.ś. Wywiodło, że o powiązaniu technologicznym tych inwestycji świadczy przede wszystkim fakt, że są to przedsięwzięcia tego samego rodzaju. Podał przy tym, że każde z nich polegać ma na chowie zwierząt o obsadzie 1950 sztuk tuczników, tj. 273 DJP w tej samej technologii (w systemie bezściółkowym, na tzw. pełnym ruszcie); oba przedsięwzięcia zaplanowano na tej samej nieruchomości, a w ich ramach zakłada się budowę obiektu inwentarskiego o pow. zabudowy 20m x 120m = 2400 m2 w tej samej technologii, ze zbiornikami na gnojowicę o łącznej objętości 2487 m³, przy czym odległość pomiędzy obiektami inwentarskimi mającymi powstać w ramach każdego z przedsięwzięć to ok. 20 m. Kolegium wskazało także na tożsamość założeń każdego z przedsięwzięć w zakresie: sposobu podawania dla zwierząt pożywienia i wody, wentylacji, ilości cykli chowu, sposobu usuwania i zagospodarowania gnojowicy. Dodało, że także dojazd do każdego z przedsięwzięć odbywać się będzie z tej samej drogi, a woda na potrzeby każdego z przedsięwzięć pobierana będzie ze studni głębinowej wykonanej w ramach przedsięwzięcia planowanego przez jednego z inwestorów (dostęp wody dla skarżącego ma być zagwarantowany w drodze umowy). Kolegium oceniło, że w świetle powyższych okoliczności, a także biorąc pod uwagę fakt, że każde z przedsięwzięć znajduje się w fazie planowania, konieczne jest łączne rozpoznanie wniosków obu inwestorów oraz przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych przez nich przedsięwzięć tak, jakby było to jedno przedsięwzięcie, tj. o parametrach zsumowanych każdego z przedsięwzięć. Uznało także, że rozpatrywanie planowanych przedsięwzięć jako jednej inwestycji wymagałoby przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zasięgnięcia opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, biorąc pod uwagę, iż planowane przedsięwzięcie kwalifikowane byłoby jako instalacja, o której mowa wart. 201 ust. 1 tej ustawy. Kolegium za nieprawidłowe uznało przy tym oparcie decyzji organu I instancji na postanowieniu RDOŚ, które w poprzedniej decyzji Kolegium uznane zostało za wadliwe. Stwierdził jednak, że z uwagi na przeprowadzenie postępowania przez ten organ z pominięciem wskazań Kolegium o konieczności prowadzenia jednego postępowania z wniosków dwóch inwestorów, całe postępowanie związane z oceną odziaływania na środowisko, w tym postępowanie związane z koniecznością uzyskania stosownych uzgodnień i opinii wymaga powtórzenia. Kolegium za wadliwe uznało także twierdzenie organu I instancji, który powołując się na stanowisko Marszałka Województwa wskazał, że potraktowanie dwóch instalacji jako jednej skutkuje koniecznością uzyskania przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozwolenia zintegrowanego. Uznało bowiem, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji środowiskowej poprzedzone musi być uzyskaniem opinii Marszałka Województwa, jako organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego. Ponadto Kolegium wskazało na naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a., gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie poinformował skarżącego o uprawnieniach wynikających z tego przepisu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium zobowiązało organ I instancji do uwzględnienia wskazań zawartych w niniejszej decyzji, tj. połączenia do wspólnego rozpoznania spraw z wniosków skarżącego i drugiego inwestora oraz potraktowania planowanych przez nich przedsięwzięć jako jednego przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu zsumowanych parametrów każdego z przedsięwzięć. Następnie organ I instancji miałby powtórzyć całe postępowanie związane z oceną odziaływania na środowisko, w tym postępowanie związane z koniecznością uzyskania stosownych uzgodnień i opinii przy uwzględnieniu rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium. W sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium, wniesionym do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując na brak łącznego spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu albowiem co prawda decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., to jednak nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący zakwestionował przy tym twierdzenie Kolegium, jakoby taką przesłankę mógł stanowić zalecony wymóg połączenia dwóch postępowań administracyjnych, kiedy prawa i obowiązki stron ww. postępowań nie wynikają z tego samego stanu faktycznego, zaś potrzeba kwalifikowania dwóch przedsięwzięć hodowlanych jako jednego dla celów zbadania ich skumulowanego oddziaływania na środowisko – w tym przypadku zbędnego wymogu z uwagi na treść art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.o.ś. – może odbywać się niezależnie w każdym z postępowań administracyjnych na bazie art. 3 ust. 1 pkt 13 zd. drugie u.u.i.o.ś. Podał bowiem, że przepis ten pozwala na samodzielne badanie skumulowanego oddziaływania dwóch i więcej przedsięwzięć należących do różnych podmiotów bez potrzeby jakiegokolwiek łączenia ich postępowań administracyjnych (w tym być może niektórych dawno zakończonych) oraz co w konsekwencji mogłoby prowadzić do rażącego naruszenia prawa na skutek wydania decyzji w indywidualnej sprawie. W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona w drodze sprzeciwu skarżącego decyzja Kolegium z dnia "[...]", mocą której uchylono decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa nowoczesnej tuczarni z infrastrukturą technologiczną na działce nr "[...]", obręb B., gmina K." i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wobec zarzutów podniesionych w sprzeciwie, w pierwszej kolejności wymaga zauważenia, że naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. nie było jedynym naruszeniem przepisów postępowania, którego stwierdzenie przez Kolegium skutkowało wydaniem przez ten organ drugiej już z kolei w tej sprawie decyzji kasatoryjnej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, Kolegium - obok naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. - wskazywało także na przeprowadzenie postępowania przez ten organ z pominięciem wskazań Kolegium (zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej z dnia "[...]") o konieczności prowadzenia jednego postępowania z wniosków dwóch inwestorów i powtórzenia całego postępowania związanego z oceną odziaływania na środowisko planowanych przez tych inwestorów przedsięwzięć (powiązanych ze sobą technologicznie) oraz z uzyskaniem stosownych uzgodnień i opinii. Choć na gruncie k.p.a. nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to jednak niewykonanie tych wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy należy uznać, że skoro w art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązano organ odwoławczy do podania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to w zobowiązanie to wpisana jest także powinność organu I instancji do uwzględnienia tych okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęcie odmiennej tezy pozostawałoby w sprzeczności z szeregiem zasad ogólnych k.p.a., a w tym z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), czy wreszcie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W świetle ostatniej z wymienionych zasad ogólnych, decyzje ostateczne korzystają bowiem z domniemania legalności tak długo jak nie zostaną uchylone lub zmienione w przepisanym trybie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że sprzeciw od pierwszej decyzji kasatoryjnej Kolegium wydanej w niniejszej sprawę został odrzucony postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 783/18, a orzeczenie Sądu jest prawomocne. Nie ma zatem aktualnie żadnych podstaw aby kwestionować ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w pierwszej z wydanych w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnych Kolegium. Prawidłowo zatem Kolegium w kontrolowanej decyzji podtrzymało stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji kasatoryjnej tego organu, że planowane przez skarżącego i Z. R. inwestycje stanowią przedsięwzięcia powiązane technologicznie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 zd. drugie u.u.i.o.ś. O powiązaniu technologicznym tych inwestycji świadczy przede wszystkim fakt, że są to przedsięwzięcia tego samego rodzaju. Każde z nich polegać ma na chowie zwierząt o obsadzie 1950 sztuk tuczników, tj. 273 DJP w tej samej technologii (w systemie bezściółkowym, na tzw. pełnym ruszcie); oba przedsięwzięcia zaplanowano na tej samej nieruchomości należącej do Z. R., lecz nie skarżącego, który jest właścicielem zupełnie innych działek gruntów, a w ramach inwestycji zakłada się budowę obiektu inwentarskiego o pow. zabudowy 20m x 120m = 2400 m2 w tej samej technologii, ze zbiornikami na gnojowicę o łącznej objętości 2487 m³, przy czym odległość pomiędzy obiektami inwentarskimi mającymi powstać w ramach każdego z przedsięwzięć to ok. 20 m. Kolegium trafnie wskazało także na tożsamość założeń każdego z przedsięwzięć w zakresie: sposobu podawania dla zwierząt pożywienia i wody, wentylacji, ilości cykli chowu, sposobu usuwania i zagospodarowania gnojowicy. Także dojazd do każdego z przedsięwzięć ma się odbywać z tej samej drogi, a woda na potrzeby każdego z przedsięwzięć pobierana będzie ze studni głębinowej wykonanej w ramach przedsięwzięcia planowanego przez jednego z inwestorów (dostęp wody dla skarżącego ma być zagwarantowany w drodze umowy). W świetle powyższych okoliczności, a także biorąc pod uwagę fakt, że każde z ww. przedsięwzięć znajduje się w fazie planowania i istnieje przepis umożliwiający łączne rozpoznanie tych spraw (art. 62 k.p.a.), ocenić należy, że nie było podstaw do zmiany stanowiska Kolegium o konieczności łącznego rozpoznanie wniosków obu inwestorów oraz przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanych przez nich przedsięwzięć tak, jakby było to jedno przedsięwzięcie, a w konsekwencji i ponownego uzyskania wymaganych prawem uzgodnień i opinii. Skoro organ I instancji, wbrew zaleceniom Kolegium zawartym w pierwszej z wydanych w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnych, zaniechał rozpoznania wniosków inwestorów łącznie i nie przeprowadził wymaganego w tym przypadku postępowania wyjaśniającego, to Kolegium uprawnione było do wydania kontrolowanej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Takie działanie organu I instancji dowodzi bowiem naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, to jest: art. 7, art. 12 § 1, art. 16 § 1, art. 62 k.p.a. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wskazywany przez Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.