I OSK 2189/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. I SA/Wa 507/19 w sprawie ze skargi B. U. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od B. U. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. I SA/Wa 507/19 oddalił skargę B. U. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł B. U. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 2204 - dalej jako: "u.g.n."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowość operatu szacunkowego została zakwestionowana przez Zespół Oceniający, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 "ust. 3" k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, zakwestionowany przez Zespół Oceniający. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to w ocenie strony nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego, w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i rozpoznanie przedmiotowej skargi, w trybie art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019r., znak: [...] , utrzymującej w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Budownictwa z dnia [...] marca 2017r., znak: [...] , wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r.., znak: [...] , utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2013r., znak: [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego i zobowiązanie w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. organu do wydania decyzji o stosownej treści tj. zobowiązującej do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r.., znak: [...] . Wniesiono też o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie wniósł jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że po wydaniu przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z [...] września 2013 r. ustalającej odszkodowanie dla B. U. , stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych stwierdziło, że operaty szacunkowe, będące podstawą ustalenia odszkodowania w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. były wadliwe. W tym fakcie (negatywnej oceny operatów, wydanej po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania) skarżący kasacyjnie upatruje przesłanki wznowienia postępowania odszkodowawczego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty - zarówno dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak przepisów postępowania - oscylują wokół interpretacji przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na podstawie tego przepisu wznowienie postępowania administracyjnego wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; 2) nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przyjmuje się jednocześnie, że nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zagadnienie negatywnej oceny operatu szacunkowego jako - dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a wniosków wynikających z takiej opinii jako - okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiło już przedmiot analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W judykaturze nie ma sporu, co do tego, że negatywna opinia jednej z wielu organizacji rzeczoznawców majątkowych, sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu, w którym organy obowiązane były ocenić operat szacunkowy, będący następnie przedmiotem oceny z art. 157 ust. 1 u.g.n., nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z: 1 sierpnia 2013 r. II OSK 578/12; 17 października 2014 r. I OSK 2221/14; 5 lipca 2017 r. I OSK 646/17). To, że po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie ([...] marca 2014 r.) dokonano oceny prawidłowości sporządzonych operatów, dokonanej przez zespół organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ([...] czerwca 2015 r.) w żaden sposób nie wpłynęło na charakter tych operatów w dacie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Pośrednio charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. obrazuje uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 u.g.n., dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (Projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, www.sejm.gov.pl). Jakkolwiek, przedstawiona powyżej nowelizacja przepisu art. 157 u.g.n. nastąpiła, już po sporządzeniu obydwu opinii stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych w niniejszej sprawie, to należy zaakcentować, że literalnie wskazano w nich, że: "od dnia wydania niniejszej oceny, operat szacunkowy traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 cyt. ustawy" – s. 3 każdej z opinii). Zwrócić również trzeba uwagę, że ciążący na organie administracji obowiązek oceny operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. Ocena zespołu orzekającego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych winna być rozważona przez organ prowadzący postępowania - jedynie jako stanowisko - pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Zarówno istnienie oceny, jak i jej brak, w żaden sposób nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku samodzielnej oceny operatu w toku postępowania odszkodowawczego, na podstawie art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Reasumując, nie może rodzić uzasadnionych wątpliwości to, że nowy - sporządzony po zakończeniu postępowania administracyjnego - dowód nie stanowi nowej okoliczności, która istniała w dniu wydania decyzji. Jakkolwiek, skarżący kasacyjnie podnosi, że wady operatów szacunkowych na podstawie których doszło do ustalenia odszkodowania, istniały już dacie wydawania decyzji odszkodowawczej, to należy jednak zauważyć, że powoływane opinie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, stanowią de facto odmienną od dokonanej przez organ ocenę - znanych organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze - okoliczności i dowodów. Tymczasem, "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie stanowi odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Z tych też przyczyn niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. II. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z [...] marca 2014 r. Zważywszy na przedmiot postępowania administracyjnego, za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Zauważyć trzeba, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jej wydanie jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia zatem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 11 maja 2010 r., II OSK 768/09). Z tej też przyczyny niezasadnie skarżący kasacyjnie zasadności naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 "ust. 3" k.p.a. upatruje w oparciu decyzji Ministra o wadliwie sporządzone operaty szacunkowe oraz oparcie się na operatach zawierających liczne błędy, a także naruszeniu - art. 8, art. 9, art. 80 k.p.a. - zasady budowania zaufania, zasady informowania oraz dokonaniu dowolnej oceny operatu (pkt. II.1-3), a także przerzucaniu na stronę ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego - art. 77 § 4 k.p.a.(pkt. II.4). Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej została podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie stwierdzono, że nie zaistniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. W tej też sytuacji bezzasadnie Sądowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika w istocie w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. w toku postępowania wznowieniowego. Z kolei wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem konsekwentnie nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, i ustaliwszy prawidłowo, że w sprawie nie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., konsekwentnie, prawidłowo oddalił skargę - na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.