II SA/Sz 605/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki oddala skargę. Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), art. 123, 124 i 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), na wniosek A. sp. z o.o. w P., zaopiniował negatywnie projekt podziału działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w obrębie P., gmina R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2019 r. złożono wniosek o wydanie postanowienia dotyczącego wstępnego podziału nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] położonej w P. , gm. R.. Działka nr [...] w P. położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2014 r. Zgodnie z zapisami przedmiotowego planu dz. nr [...] znajduje się w obszarze o symbolu elementarnym 43 UZ,UT- zabudowa uzdrowiskowo-turystyczna - jeden obiekt uzdrowiskowo-hotelowy; dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe do czasu zaopatrzenia terenu na cel zgodny z planem. Zgodnie z § 50 ust. 4 obowiązuje zakaz wydzielenia terenu pod zagospodarowanie tymczasowe. Ponadto zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 przedmiotowego planu docelowy kształt działek budowlanych wyznaczają istniejące oraz projektowane granice działek, zgodnie z rysunkiem planu. Z uwagi na fakt, że plan nie dopuszcza podziału działki nr [...] w P., ponieważ na rysunku planu dla obszaru 43 UZ,UT nie wyznaczono projektowanych granic działek postanowiono jak w sentencji postanowienia. Załączniki do postanowienia stanowią: wstępny projekt podziału działki nr [...] obręb N. i załącznik graficzny planu miejscowego dla obszaru 43 UZ,UT. Spółka z o.o. A. w P. wniosła zażalenie od powyższego postanowienia zarzucając mu naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z § 7 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz pkt 4 i 5 oraz § 50 ust. 1 uchwały nr [...] poprzez błędną wykładnię i uznanie, że projektowany podział działki nr [...] na dwie działki jest sprzeczny z postanowieniami planu, w sytuacji gdy zgodnie z § 50 ust. 1 planu przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa uzdrowiskowo-hotelowa, a zgodnie z ust. 4 obowiązuje zakaz wydzielania terenu pod zagospodarowanie tymczasowe. Przewidziany w planie dla tego terenu projekt podziału działki, zgodnie z załącznikiem graficznym, w ocenie strony, uwzględnia w istocie przeznaczenie nieruchomości i podziały działek, ale zupełnie pod inne przeznaczenie tj. pod budownictwo indywidualne i drogi zapewniające dojazd do oddzielnych nieruchomości, czyli niezgodnie ze wskazanym w § 50 ust. 1 pkt 1 mpzp sposobem zabudowy. Zdaniem strony w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprzecznością części opisowej planu i jego części graficznej. Ponadto strona zwróciła uwagę, iż dopuszcza się jednak inny podział terenów (§ 7 ust. 4 pkt 2) na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych. W ustaleniach szczegółowych (§ 50 ust. 4) zawarto postanowienie dotyczące jedynie zakazu wydzielania terenu pod zagospodarowanie tymczasowe. Nie można jednak przyjąć, że norma ta zakazuje także podziałów na inne cele, w tym związane z etapowaniem projektowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.) i uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] gmina R. [...] po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium proponowany podział nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] gmina R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2014 r., obowiązującego dla dzielonej działki, jak i z załącznikiem graficznym nr [...] stanowiącym integralną część mpzp. Zgodnie z zapisami ogólnymi mpzp w Rozdziale 3 pt. "Ustalenia ogólne dla obszaru planu dotyczącymi zasad parcelacji" w ustępie 4 tego rozdziału "Ustalenia zasad parcelacji" w punkcie 1 istnieje zapis, iż "docelowy kształt działek budowlanych wyznaczają istniejące oraz projektowane granice działek, zgodnie z rysunkiem planu", natomiast w punkcie 2 "dopuszcza się inny podział terenów niż określony w pkt 1 na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych." Ustalenia szczegółowe dotyczące zasad parcelacji dla przedmiotowej działki zawarte są w § 50 ust. 4 mpzp (dla terenu elementarnego 43 UZ, UT, na którym położona jest dzielona działka), w treści tego paragrafu zawarty jest jedynie "zakaz wydzielania terenu pod zagospodarowanie tymczasowe." Przedłożony zatem projekt podziału działki nr [...] obręb P. nie jest tożsamy z projektowanymi granicami działek, przedstawionymi na rysunku planu, stanowiącego załącznik nr [...] do mpzp, a zgodnie z treścią mpzp tylko te wyznaczają docelowy kształt dzielonych działek. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1918/04) i wniosków zawartych w literaturze prawniczej (Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEK oraz Marian Wolanin "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011) ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną,jak i z częścią tekstową planu. W odpowiedzi na zarzut strony, Kolegium wyjaśniło, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z uwagi na powyższe, skoro miejscowy plan zagospodarowania, jest przepisem prawa miejscowego, dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego - organy administracji publicznej są zobowiązane do jego stosowania. Na powyższe postanowienie Spółka z o.o. A. w P., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: a) art. 93 ust.1-2 i ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikający, wedle Organu, z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakaz wtórnego podziału działki o numerze geodezyjnym [...] może stanowić samodzielną podstawę do wydania negatywnej opinii co do projektu podziału działki i organ jest związany liniami podziału z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez konieczności uwzględniania ustawowych przesłanek warunkujących zatwierdzenie projektu i jego odpowiednią ocenę co do zgodności z planem w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, co doprowadziło do uznania, iż planowany podział nieruchomości jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego bez dokonania właściwej jego oceny pod kątem przesłanek z ust. 2 ustawy; b) § 7 ust. 4 pkt 1-3 oraz pkt 5 w zw. z § 50 ust. 4 uchwały nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Rady Gminy R. w zw. z art. 93 ust. 2- 3 i 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż w stosunku do działki nr [...] na terenie elementarnym 43 UZ,UT istnieje zakaz dokonywania podziału nieruchomości poza istniejącymi i projektowanymi granicami wskazanymi w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy szczegółowe ustalenia dotyczące zasad parcelacji dla działki dotyczą wyłącznie zakazu wydzielania terenu pod zagospodarowanie tymczasowe, nie wskazują żadnych dodatkowych zasad podziału, a więc podział jest możliwym w zakresie wynikającym z zasad określonych w części ogólnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dotyczących możliwości dokonywania korekty istniejących działek budowlanych oraz ogólnych, ustawowych zasad podziału nieruchomości, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż projekt podziału działki jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; c) Załącznika nr [...] do uchwały nr [...] poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż dla terenu elementarnego 43UZ,UT w części graficznej zamieszczone są projektowane granice podział działki, a projekt przedstawiony do zaopiniowania zawiera podział niezgodny z podziałem projektowanym w załączniku graficznym, podczas gdy na rysunku planu dla obszaru 43UZ,UT nie wyznaczono projektowanych granic działek, a więc SKO orzekło o niezgodności planowanego podziału działki z projektowanymi granicami, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie istnieją. Ponadto skarżąca zarzuciła istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikiem w postaci graficznej oraz projektu podziału działki złożonego przez skarżącą, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż projekt podziału jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia w sprawie, co naruszyło uprawnienie strony do przedstawienia swego stanowiska i czynnego udziału w postępowaniu; c) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści wydanego postanowienia podstaw podjęcia decyzji w odniesieniu do ustawowych przesłanek dotyczących wydawania opinii co do planowanego podziału działki i zaniechanie przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego oraz dokonanie raz jeszcze całościowej oceny materiału dowodowego i oparcie się wyłącznie na ocenie zasadności stanowiska Wójta Gminy R., co pozbawiło spółkę dwuinstancyjności postępowania i nie pozwoliło na poznanie argumentów organu co do podstaw wydania rozstrzygnięcia; d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzanie pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia i wydanie orzeczenia bez wskazania, których ustawowych przesłanek nie spełnia projektowany podział działek, na podstawie jakich przepisów dokonano negatywnej oceny planowanego podziału, bez wyjaśnienia należycie wszystkich aspektów sprawy administracyjnej, w ramach której je podjęto. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - "u.g.n."), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Według art. 93 ust. 4 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Bezsporne jest, że planowana do podziału przez skarżąca spółkę działka nr [...] położona w P. gmina R. znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] gmina R. [...] Z uchwały wynika, że działka skarżącej, mieści się w granicach terenu elementarnego o oznaczeniu w planie 43 UZ,UT – teren zabudowy uzdrowiskowo turystycznej. Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 planu, docelowy kształt działek budowlanych wyznaczają istniejące oraz projektowane granice działek, zgodnie z rysunkiem planu. W pkt 2 zapisano natomiast, iż "dopuszcza się inny podział terenów niż określony w pkt 1 na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych." W § 7 ust. 4 pkt 3 uchwały zapisano, że "ustala się kierunek podziału geodezyjnego działek jako prostopadły do linii rozgraniczającej teren z ulicą z dopuszczalnym odchyleniem (+/-) 10ş, chyba że ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów elementarnych stanowią inaczej. W § 7 ust. 4 pkt 5 planu ustalono, że dopuszcza się korekty granic ustalonych i projektowanych działek budowlanych nie pokrywających się z liniami rozgraniczającymi, mające na celu poprawę ich funkcjonalności (dostęp komunikacyjny, poprawa kształtu działek, zapewnienie właściwych warunków usytuowania istniejących budynków). Zdaniem Sądu, plan jednoznacznie określa, że podział spornej działki na działki budowlane ostatecznie ma wyglądać tak jak na rysunku planu. Przy czym dopuszcza się odchylenie od ustalonego kierunku podziału geodezyjnego (prostopadle do linii rozgraniczających teren) plus minus o 10 stopni oraz korektę ustalonych granic nowoprojektowanych działek wyłącznie w celu poprawy ich funkcjonalności (§ 7 ust. 4 pkt 5). Należy mieć na uwadze, że korekta oznacza wprowadzanie niewielkich zmian w danym przedmiocie, a więc tym przypadku oznacza prawo do skorygowania granic projektowanych działek nieznacznie i tylko jeśli ma to służyć usprawnieniu na przykład komunikacji do działki. Nie można zatem utożsamiać zapisu w § 7 ust. 4 pkt 5 planu o możliwości korekty granic projektowanych działek z prawem do zupełnie odmiennego podziału działki, niż wynika on z rysunku planu, gdyż nie taki jest cel tej normy. Nie można też przyjąć, że proponowany przez spółkę podział działki nr [...] stanowi tylko korektę projektu podziału działki przedstawioną na rysunku planu, skoro propozycja spółki obejmuje podział na dwie duże działki [...] i [...] w różnym kształcie, zaś plan przewiduje podział działki na kilka mniejszych działek o różnych powierzchniach, w kształcie prostokątów, usytuowanych prostopadle do linii rozgraniczającej teren. Trudno zatem zgodzić się ze skarżącą, iż organ winien był rozważyć projekt podziału działki spółki w kontekście korekty zapisów planu, gdyż propozycja skarżącej przedstawia istotnie inny (nowy) od rysunku planu projekt podziału działki nr [...]. Nie ma racji również skarżąca, że plan nie wprowadza zakazu dokonywania podziału nieruchomości poza istniejącymi i projektowanymi granicami wskazanymi w części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego, skoro szczegółowe ustalenia dotyczące zasad parcelacji dla działki dotyczą wyłącznie zakazu wydzielania terenu pod zagospodarowanie tymczasowe i nie wskazują żadnych dodatkowych zasad podziału. W ocenie Sądu, prawidłowa interpretacja zapisów § 7 ust. 4 pkt 2 w związku z § 50 ust. 4 mpzp, w którym zawarty jest jedynie "zakaz wydzielania terenu pod zagospodarowanie tymczasowe" prowadzi do wniosku, że plan zagospodarowania spornego terenu, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy R. nie przewiduje możliwości innego podziału nieruchomości objętych planem, niż zostało to zaprojektowane w części graficznej uchwały. Świadczy o tym właśnie brak ustaleń szczegółowych co do zasad innego podziału terenów niż określają to uwidocznione na rysunku planu istniejące i projektowane granice działek (vide: § 7 ust. 4 pkt 1). Z powyższych względów Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi w zakresie naruszenia § 7 ust. 4 pkt 1-3 oraz pkt 5 w zw. z § 50 ust.4 uchwały nr [...] Rady Gminy R. w zw. z art. 93 ust. 2-3 i 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż w stosunku do działki nr [...] na terenie elementarnym 43 UZ,UT istnieje zakaz dokonywania podziału nieruchomości poza istniejącymi i projektowanymi granicami wskazanymi w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637, Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Jak wynika z akt rysunek planu zagospodarowania przestrzennego zawiera wykreślenie granic nowoprojektowanych działek budowlanych (prostopadłe linie przerywane w stosunku do linii stanowiących granicę działki) i obejmuje on swoją konfiguracją również te części działki, które pozostałyby niezagospodarowane na działki budowlane, a przeznaczone na utworzenie ulicy o nazwie G. (dz. [...]) oraz działki o innym przeznaczeniu (oddzielone linią ciągłą rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu), przylegle do ulic G. i M. ([...], [...], [...], [...] oraz [...], [...],[...], [...],[...] i [...]). Adekwatnie do kształtu, położenia i wielkości nowoprojektowanych działek nakreślono na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy dla każdej działki, a w części tekstowej ustaleń szczegółowych dla terenu elementarnego 43 UZ,UT wprowadzono wymagane dla projektowanych działek m.in. rozwiązania ekologiczne oraz co do kompozycji, form zabudowy i zagospodarowania terenu, obsługi komunikacyjnej (vide: ul. [...]). Przedstawiony do zaopiniowania organowi I instancji wstępny projekt podziału ustala inną konfigurację nowoprojektowanych działek niż zakreślona na rysunku planu, zupełnie nieopowiadającą rysunkowi planu, co - zdaniem Sądu - uniemożliwi realizację ustaleń miejscowego planu dla tego terenu funkcjonalnego 43 UZ,UT nie tylko w zakresie linii podziału, ale również w zakresie innych ustaleń na poziomie ogólnym i szczegółowym co do sposobu zagospodarowania tego terenu, w tym formy i nieprzekraczalnej linii zabudowy działek. W takiej sytuacji prawidłowo uznały organy obu instancji, że proponowana przez skarżącą koncepcja podziału terenu objętego wskazanym planem nie spełnia bezwzględnego ustawowego wymogu zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i nie może być zaakceptowana. Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się ani naruszeń prawa materialnego, ani procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie słusznie podniosła skarżąca, że nie została zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże w ocenie Sądu, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik tej sprawy oraz realizację przysługujących skarżącej praw, skoro skutecznie złożyła zażalenie od postanowienia organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.