I OSK 296/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 605/19, w sprawie ze skargi [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki: I. oddala skargę kasacyjną, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżonym wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 605/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżącej [...] w [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ opiniujący planowany podział nieruchomości związany jest przy ocenie liniami podziału bądź ich brakiem, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako akcie prawnym, podczas gdy ocena zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna sprowadzać się do zgodności planowanego podziału z przeznaczeniem terenu i możliwościami zagospodarowania gruntu i nie być zależna od linii podziału w części graficznej m.p.z.p., - art. § 7 ust. 4 pkt 1-3 oraz pkt 5 w zw. z § 50 ust. 4 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CENTRUM USŁUGOWE m. [...], gm. [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 13 listopada 2019 r. poz. 4482) w zw. z art. 93 ust. 2-3 i 3b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że z zamieszczonego w m.p.z.p. zakazu wydzielania terenu pod zagospodarowanie tymczasowe oraz braku dalszych szczegółowych zasad parcelacji wynika zakaz innego podziału działki, podczas gdy odnośnie działki nr [...] zakaz dokonywania podziału dotyczy wyłącznie terenu pod zagospodarowanie tymczasowe i zakaz ten nie może być w ramach wykładni rozszerzającej uwzględniany również przy innych planach podziału działki, - Załącznika nr 1 do powołanej wyżej uchwały nr [...] z [...] października 2014 r., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla terenu elementarnego 43UZ,UT w części graficznej prostopadłe linie przerywane w stosunku do linii stanowiących granice działki stanowią wykreślenie granic nowoprojektowanych działek, podczas gdy wedle znajdującej się na dokumencie legendy granice projektowanych działek budowlanych oznaczone są innym znakiem graficznym: linia dłuższa, przerywaną linią krótszą, linia dłuższa (poz. 4 z legendy), a wskazywana przez organ linia przerywana o takich samych długościach oznacza wydzielenie wewnętrzne terenów o rożnych zasadach zagospodarowania. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku, niespełniające wymogów określonych w art. 141 § 4 ppsa, pominięcie i nierozpoznanie części zarzutów podniesionych przez Skarżącą w treści skargi z 5 czerwca 2019 r., tj: a) braku dokonania przez organ I i II instancji oceny zgodności proponowanego przez Skarżącą podziału działki z wymogami określonymi w art. 93 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości, b) dotyczącego wewnętrznej sprzeczności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie uznania w całości za prawidłową argumentację postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. przy jednoczesnym stwierdzeniu, że planowany podział działek jest niezgodny z częścią graficzną m.p.z.p i tam wskazanymi granicami projektowanych działek, podczas gdy postanowienie organu gminy opierało się na założeniu, że odnośnie działki nr [...] m.p.z.p nie przewiduje się w ogóle możliwości podziału działki i brak jest w akcie tym granic projektowanych działek, c) dotyczącego niewłaściwej wykładni Załącznika nr do powołanej wyżej uchwały nr [...] z [...] października 2014 r. w zakresie przyjęcia, że w części graficznej odnośnie działki nr [...] istnieją granice projektowanych działek budowlanych, podczas gdy wedle legendy brak takich granic dla rzeczonego obszaru, d) dotyczącego błędnego przyjęcia, że wobec działki nr [...] istnieje zakaz dokonywania innych podziałów działki aniżeli wprost wyartykułowane i przewidziane w m.p.z.p w części opisowej i graficznej, podczas gdy w stosunku do każdego innego obszaru i działki, przy istnieniu zakazu podziału, m.p.z.p. zawiera wyartykułowany wprost w części opisowej zakaz jakiegokolwiek podziału działki, co stanowi, przy założeniu racjonalności organu prawodawczego, że wobec działki nr [...] zakazu takiego wprost nie wyartykułowano i w konsekwencji on nie istnieje, co doprowadziło do: - uniemożliwienia Stronie ustalenia podstaw rozstrzygnięcia orzeczenia WSA, sporządzenia prawidłowych zarzutów skargi kasacyjnej i weryfikacji prawidłowości wyroku przez Sąd II Instancji, - nierozpoznania istoty sprawy, braku właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niedostrzeżenia nieprawidłowości i podstawowych braków rozstrzygnięcia organów administracji, - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, przez zaniechanie uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku gdy orzeczenie to zostało wydane bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonania analizy treści m.p.z.p. i wskazania, których przestanek ustawowych nie spełnia projekt podziału działki sporządzony przez Skarżącą, co doprowadziło do braku uchylenia orzeczenia pozbawionego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz sprzecznego w treści z postanowieniem Wójta Gminy [...], - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 kpa, przez zaniechanie uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w uzasadnieniu zawiera wewnętrzną sprzeczność wynikającą z jednoczesnego poparcia argumentacji postanowienia Wójta Gminy [...] co do podstawy odmowy pozytywnego zaopiniowania planowanego podziału i uznania, że planowany podział działki nie mieści się w możliwym wedle m.p.z.p. rozwiązaniu w zakresie podziału działki nr [...], co doprowadziło do bezpodstawnego nieuznania zarzutów Skarżącej co do pozbawienia jej prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz uzyskania jednolitego stanowiska co do nieprawidłowości sporządzonego planu podziału działki oraz możliwości dalszego rozporządzania tą działką. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie względnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasadzenie kosztów postępowania, wskazując argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku. Błędnie Sąd I instancji uznał, że w planie miejscowym przewidziano podział przedmiotowej nieruchomości na kilka mniejszych działek o różnych powierzchniach, w kształcie prostokątów. Jakkolwiek na rysunku planu na przedmiotowej nieruchomości znajdują się linie przerywane tworzące prostokątne kształty wraz z numeracją poszczególnych części terenu wyznaczonych tymi liniami, to jednak nie ma żadnych wątpliwości, że format tych linii nie został opisany w legendzie graficznej części planu miejscowego, a ponadto przedmiotowa nieruchomość jest oznaczona nr ewid. [...]. Wynika z tego, że wskazane przerywane linie na rysunku planu miejscowego oraz numeracja umieszczona na tym rysunku w obszarze przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia planistycznego i w konsekwencji nie ma żadnego znaczenia normatywnego. Potwierdza to także umieszczona na tym rysunku w obszarze elementarnym 43UZ,UT nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona kolorem zielonym, która w oczywisty sposób dotyczy całego obszaru elementarnego, jako całości, a nie poszczególnych fragmentów tego obszaru znajdujących się w liniach przerywanych. Przedstawiony błąd w ustaleniach faktycznych Sądu I instancji nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku. W § 7 ust. 4 pkt 1 tekstowej części planu miejscowego zawartego w załączniku do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2014 r. wyraźnie wskazano - pomijając posłużenie się w tej części pojęciem "parcelacja" nieużywanym w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – że docelowy kształt działek budowlanych wyznaczają istniejące oraz projektowane granice działek, zgodnie z rysunkiem planu. W obszarze elementarnym 43UZ,UT nie wyznaczono projektowanych granic działek, dlatego do obszaru tego znajduje zastosowanie tylko ta część cytowanego § 7 ust. 4 pkt 1, która stanowi, że docelowy kształt działek budowlanych wyznaczają istniejące granice działek. Wprawdzie w § 7 ust. 4 pkt 2 tekstowej części przedmiotowego planu miejscowego wskazano na dopuszczenie innego podziału terenów niż określony w pkt 1 na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych, ale takie zasady dla obszaru elementarnego 43UZ,UT ograniczono w § 50 ust. 4 tekstowej części przedmiotowego planu miejscowego do stwierdzenia, że obowiązuje zakaz wydzielania terenu pod zagospodarowanie tymczasowe. O ile tak sformułowany zakaz nie dotyczy literalnie dokonywania wszelkich innych podziałów nieruchomości, to w odniesieniu do obszaru elementarnego 43UZ,UT pozostaje aktualny zapis zawarty w powoływanym już § 7 ust. 4 pkt 1 tekstowej części przedmiotowego planu miejscowego o wyznaczeniu docelowego kształtu działek budowlanych istniejącymi granicami działek. Dla wykładni zapisów zawartych w § 7 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz w § 50 ust. 4 tekstowej części przedmiotowego planu miejscowego nie ma żadnego znaczenia, że w zapisach dotyczących innych obszarów elementarnych objętych tym planem użyto sformułowania o zakazie podziałów terenu. Obowiązkiem organu administracji w niniejszej sprawie było bowiem dokonanie oceny wstępnego projektu podziału przez pryzmat tych zapisów planu miejscowego, które dotyczą terenu objętego wnioskiem o dokonanie podziału. Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej ewentualna nieracjonalność organu prawodawczego w przypadku niekonsekwencji przyjętej przez Sąd I instancji co do wykładni zapisów planu miejscowego dotyczących zakazu podziału nieruchomości nie może być skutecznie oceniana w niniejszym postępowaniu. Wzajemne zależności pomiędzy zapisami planu miejscowego dotyczącymi różnych obszarów elementarnych mogą być co najwyżej przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu dotyczącym prawidłowości planu miejscowego. Skoro w § 7 ust. 4 pkt 1 tekstowej części przedmiotowego planu miejscowego wyraźnie wskazano, że docelowy kształt działek budowlanych wyznaczają istniejące granice działek, zgodnie z rysunkiem planu, a w § 50 ust. 4 tego planu nie określono szczegółowych ustaleń - w rozumieniu § 7 ust. 4 pkt 2 tego planu - wyłączających zastosowanie nakazu określonego w powołanym wyżej § 7 ust. 4 pkt 1, prawidłowo organ administracji I instancji uznał zapis zawarty w § 7 ust. 4 pkt 1 za ustalenie planu miejscowego dotyczące możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w ramach art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji powyższego organ ten prawidłowo negatywnie zaopiniował proponowany przez Skarżącą podział nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], skoro w planie miejscowym dopuszczono dla terenu obejmującego tę nieruchomość docelowy kształt działek budowlanych wyznaczony istniejącą granicą działki nr ewid. [...], co w istocie wyklucza jakikolwiek podział tej nieruchomości. Nie należy natomiast do przedmiotu niniejszego postępowania ocena prawidłowości planu miejscowego, dlatego zarzuty kasacyjne dotyczące tego zakresu nie mogły być uwzględnione. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, pomimo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku okazało się częściowo błędne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu uznając, że odpowiedź na skargę kasacyjną organu nie wniosła żadnych nowych argumentów do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.