VII SA/Wa 573/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego zgody z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz E. M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "organ odwoławczy", "Komendant Główny PSP") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 i 1629, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 27 października 2018 r. złożonego przez E. M. (dalej: "skarżąca"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] września 2018 r. znak [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "[...] KW PSP", "organ pierwszej instancji") z [...] stycznia 2018 r. znak [...] wyrażającego zgodę na zastosowanie zaproponowanych rozwiązań zamiennych, mających na celu zapewnienie niepogorszenia warunków ochrony przeciwpożarowej dla budynku przy ul. [...] (dawnej [...]) w [...]. Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca pismem z 30 kwietnia 2018 r. wniosła do Komendanta Głównego PSP, o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] KW PSP, z [...] stycznia 2018 r. znak [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej, doszło do sytuacji w której "rzekomy inwestor" z obejściem prawa, z pominięciem wszystkich właścicieli budynku, którzy pozostają w spornych interesach bez wiedzy i zgody tych współwłaścicieli, dokonał wyboru rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zlecił rzeczoznawcy sporządzenie ekspertyzy oraz wystąpił o zastosowanie rozwiązań zamiennych. Pozostali współwłaściciele budynku, zostali o tym poinformowani dopiero w dniu 20 kwietnia 2018 r. Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia art. 199 z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( dalej: "k.c."), zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 104 k.c. jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Ponadto, stosownie do treści art. 58 § 2 k.c., nieważna jest czynność prawna sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Komendant Główny PSP postanowieniem z [...] września 2018 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] KW PSP. Pismem z 27 października 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego PSP z [...] września 2018 r. znak: [...]. Komendant Główny PSP utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] września 2018 r. znak [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2018 r. znak: [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.) jest wyłącznie ocena, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy dodał, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (wyrok WSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt. II SA/Wa 1328/15). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na nadzwyczajny charakter tego postępowania, które stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy ocenił, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdzono, że postanowienie [...] KW PSP nie jest obarczone żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania postanowienia przez [...] KW PSP bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w związku z uchybieniem przepisów art. 199 oraz art. 104 i 58 § 2 k.c., organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że postanowienie [...] KW PSP z [...] stycznia 2018 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż wydano je na podstawie art. 6a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620 dalej: "ustawa o ochronie przeciwpożarowej"), w związku z § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej kwestionującego sposób reprezentacji współwłaścicieli w postępowaniach administracyjnych zakończonych ww. postanowieniami [...] KW PSP, organ odwoławczy wskazał, iż wniosek z 25 października 2017 r. o uzgodnienie rozwiązań zamiennych został podpisany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych P. W. legitymującego się pełnomocnictwem udzielonym przez działających w imieniu właścicieli budynku, przedstawicieli zarządu nieruchomości przy ul. [...] w [...]: S. H. i W. B. Pełnomocnictwo dotyczyło złożenia "Ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu ochrony przeciwpożarowej budynku biurowego przy ul. [...] w [...]", dokonania zmian oraz odbioru stosownych postanowień i ekspertyz w Komendzie Wojewódzkiej PSP w [...]. Organ wskazał, iż właściwym do złożenia powyższego wniosku jest, na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m. in. właściciel obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że budynek położony w [...] przy ul. [...] stanowi współwłasność 14 podmiotów w częściach ułamkowych, co implikuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506, dalej "u.w.l."), oraz w zakresie nieuregulowanym tą ustawą przepisów k.c. Następnie organ odwoławczy powołując się na treść art. 20 ust. 1 u.w.l. wskazał, że obowiązek ustanowienia zarządu we wspólnocie lokali użytkowych, jeżeli ich liczba przekracza 7, istnieje w takim samym stopniu jak dla wspólnoty mieszkaniowej. Organ odwoławczy wskazał, iż współwłaściciele przedmiotowego budynku w drodze uchwały nr [...] podjętej na zebraniu [...] marca 2016 r. wybrali zwykłą większością głosów czteroosobowy zarząd nieruchomością, w skład którego weszli: W. B., S. H., Z. D. i E. M., co wiąże wszystkich właścicieli lokali (za podjęciem uchwały głosowała również skarżąca). Wybrany zarząd był wówczas czteroosobowy, co w przypadku zarządu we wspólnocie mieszkaniowej umożliwiłoby jego sprawne działanie poprzez podejmowanie decyzji na podstawie art. 21 ust. 2 u.w.l. przez co najmniej dwóch jego członków. Organ odwoławczy wskazał następnie, że na zebraniu współwłaścicieli nieruchomości [...] kwietnia 2017 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia planu rocznego, w którym m. in. znalazła się pozycja: "podjąć działania zmierzające do ustalenia priorytetowych potrzeb w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie tj. opracować ekspertyzę określającą działania zastępcze dostosowujące budynek do przepisów ochrony p-pożarowej jednocześnie spełniające zalecenia wynikające z decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]" (za przyjęciem uchwały głosowała także Skarżąca). Organ odwoławczy ocenił, iż wszyscy głosujący za przyjęciem przedmiotowej uchwały mieli świadomość i godzili się na opracowanie ekspertyzy, a w aktach sprawy brak jest informacji o jej zaskarżeniu do sądu i ewentualnym uchyleniu tej uchwały w trybie art. 25 u.w.l. Powyższe – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - powoduje, że uchwała wiąże wszystkich właścicieli lokali wchodzących w skład wspólnoty lokali użytkowych przedmiotowej nieruchomości, a jej realizacja leży w gestii powołanego zarządu. Organ odwoławczy wskazał także, iż przepisy u.w.l. co prawda nie odnoszą się do wewnętrznych zasad funkcjonowania zarządu we wspólnocie lokali użytkowych, jednakże w drodze analogii iuris organ odwoławczy uznał, że zasady takowe określone dla wspólnot mieszkaniowych zgodne z przepisem art. 21 ust. 2 u.w.l., powinny mieć zastosowanie również do wspólnoty lokali użytkowych, wówczas gdy brak jest stosownych uchwał w tym zakresie, lub są one wadliwe, gdyż w przeciwnym razie wspólnoty takie pozbawione byłyby w praktyce możliwości zarządzania. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał art. 22 ust. 1 u.w.l. zgodnie z którym zarząd, m.in. wspólnoty lokali użytkowych, jest uprawniony do podejmowania czynności zwykłego zarządu oraz art. 22 ust. 2 u.w.l., który stanowi zaś, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Jakkolwiek ważna uchwała nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. wskazuje, że dotyczy planu gospodarczego na 2017 r., którego przyjęcie stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd (art. 22 ust. 3 pkt 2 u.w.l.), to jednakże – jak wskazał organ odwoławczy - nie zawiera drugiego z elementów wskazanych w art. 22 ust. 2 u.w.l. w postaci udzielenia pełnomocnictwa zarządowi na wykonanie tego planu. W piśmie z 4 grudnia 2017 r. współwłaściciele upoważnili przedstawicieli zarządu powołanego uchwałą [...] z [...] marca 2016 r. do ich reprezentowania w sprawach związanych z realizacją uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. za zgodą co najmniej dwóch jego członków. Na przedmiotowym piśmie widnieje szereg stempli i podpisów podmiotów będących właścicielami lokali użytkowych we wspólnocie. Organ odwoławczy wskazał, iż tylko E. M. (udział 32/1000) zakwestionowała udzielenie pełnomocnictwa zarządowi do działania w ten sposób, a przy pozostałych podpisach i stemplach nie widnieją żadne adnotacje. Pomimo braku nazwy "uchwała" organ odwoławczy przyjął, iż podmioty w postaci: 1) [...] sp. z o.o. (udział 100/1000); 2) [...] sp. z o.o. (udział 100/1000); 3) Z. K. (udział 9/1000); 4) Z. W. (udział 32/1000); 5) [...] sp. z o.o. Oddział w [...] (udział 200/1000) oraz 6) H. Z. (udział 141,10/1000), posiadające łącznie udziały w wysokości 582,10/1000 w przedmiotowej nieruchomości, wyraziły wolę zwykłą większością głosów, czyli tak jak dla uchwały, odnośnie udzielenia pełnomocnictwa zarządowi wspólnoty lokali użytkowych do wykonania uchwały nr [...]. Przedmiotowy dokument organ odwoławczy uznał zatem za uchwałę zawierającą wiążące pełnomocnictwo dla zarządu w zakresie wykonania uchwały nr [...], gdyż w ten sposób– zdaniem organu odwoławczego - należy tłumaczyć jego treść w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.c., zgodnie z którym oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Zdaniem organu odwoławczego dokument ten konwaliduje czynności "[...]" związane m.in. z udzieleniem przez zarząd pełnomocnictw z 17 października 2017 r. oraz 1 grudnia 2017 r. rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w celu sporządzenia Ekspertyzy, będącej podstawą do wydania przez Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] dwóch postanowień z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] oraz [...], będących przedmiotem postępowań przed Komendantem Głównym PSP o stwierdzenie ich nieważności. Organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszym pełnomocnictwie widnieje podpis jednego członka zarządu w osobie S. H., a w drugim już dwóch członków zarządu w osobach S. H. i W. B. W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 i 33 k.p.a. oraz wskazał, iż strona, czyli "[...]", działająca do 20 kwietnia 2018 r. poprzez zarząd liczący cztery osoby (w tym E. M.), gdyż tego dnia podjęta została uchwała nr [...] o trzyosobowym zarządzie (brak w aktach sprawy informacji odnośnie zaskarżenia tej uchwały w trybie art. 25 u.w.l.), miała prawo udzielić pełnomocnictwa osobie fizycznej, podpisanego przez zarząd reprezentowany przez dwóch jego członków, gdyż takie ustalenia zapadły w "UPOWAŻNIENIU", które – zdaniem organu odwoławczego - należy traktować jak uchwałę, mocą której strona ustaliła zasady swej reprezentacji. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego - umożliwiało potwierdzenie ważności czynności dokonanych w jej imieniu przez pełnomocnika, gdyż dwaj członkowie zarządu podpisujący się pod pełnomocnictwem z 1 grudnia 2017 r. nadal byli członkami zarządu zgodnie z uchwałą nr [...]. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazał, że w kwestiach nieuregulowanych w k.p.a. odnośnie pełnomocnictwa stosuje się odpowiednio przepisy k.c. Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1753/09 NSA stwierdził, że w sprawie niniejszej powinny mieć zastosowanie przepisy u.w.l. w powiązaniu z przepisami k.c. dotyczącymi pełnomocnictw i oświadczeń woli, gdyż zgodnie z informacją REGON przedmiotowa wspólnota lokali użytkowych o nazwie "[...]" podlega przepisom u.w.l., będąc wspólnotą lokali o innym przeznaczeniu. W związku z tym organ odwoławczy ocenił, iż skarżąca nie może skutecznie powoływać się jedynie na przepisy k.c. o współwłasności nieruchomości, gdyż przeczy to tworzeniu wspólnot lokalowych z mocy samego prawa oraz zapisowi w REGON. Organ odwoławczy wskazał, iż przepisy u.w.l. umożliwiają działanie zarządu wspólnot lokali użytkowych w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd, a w sytuacji wystąpienia wad oświadczeń woli mogą one być konwalidowane przez właściwe przepisy k.c., które są stosowane w zakresie nieuregulowanym przez u.w.l. oraz k.p.a. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych został prawidłowo umocowany, a tym samym postanowienie [...] KW PSP zostało skierowane do strony postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Główny PSP w postanowieniu z [...] września 2018 r. znak [...] prawidłowo dokonał analizy wszystkich przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniając szczegółowo fakt niezaistnienia żadnej z nich. Skargę na postanowienie Komendanta Głównego PSP wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w sytuacji gdy zostało ono skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji Wniosła także o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że niezrozumiałe jest twierdzenie organu administracji publicznej, jakoby do wskazanej współwłasności ułamkowej zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Organ stoi na stanowisku, iż stroną mniejszego postępowania jest "[...]", mająca powstać na mocy przepisów ww. ustawy. Powyższe stwierdzenie w ocenie skarżącej jest całkowicie bezpodstawne. Zdaniem skarżącej, należy wskazać, że do współwłasności w częściach ułamkowych zastosowanie mają przepisy działu IV Tytułu I Kodeksu cywilnego. Zgodnie z przewidzianymi tam regulacjami, do rozporządzania rzeczą wspólną, w zakresie przekraczającym zwykły zarząd, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 zd. pierwsze k.c.). W zakresie tego rodzaju współwłasności nie tworzy się obligatoryjnie odrębnego organu zarządzającego. Zdaniem skarżącej, nie powstał w ogóle byt prawny, który zwałby się "[...]". Skarżąca podkreśliła, że jak słusznie zauważył organ administracji publicznej, przyjęcie przez współwłaścicieli w częściach ułamkowych planu gospodarczego na 2017 r. stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd w zakresie rozporządzania rzeczą wspólną. W konsekwencji, udzielanie wszelkich pełnomocnictw związanych z realizacją rzeczonego planu gospodarczego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem skarżącej, zarówno pełnomocnictwo z dnia 17 października 2017 r., jak i 1 grudnia 2017 r. nie zostało udzielone przez wszystkich współwłaścicieli budynku. Skarżąca wskazała, że z treści powyższych dokumentów jasno wynika, że pełnomocnictwo zostało udzielone P. W. wyłącznie przez jednego, a następnie dwóch współwłaścicieli w częściach ułamkowych. Osoby, które podpisały się pod rzeczonymi pełnomocnictwami w żadnej mierze nie miały prawa udzielić umocowania wskazanej w nich osobie fizycznej, gdyż nie reprezentowały wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skoro, w warunkach niniejszej sprawy nie mógł ukonstytuować się jakikolwiek odrębny byt w postaci wspólnoty lokalowej (niemożność zastosowania przepisów ustawy o własności lokali), to w rezultacie nie było prawnych przesłanek do podjęcia zwykłą większością głosów uchwały co do wyboru kilkuosobowego zarządu przedmiotową nieruchomością. Skarżąca wskazała, że oczywiście, współwłaściciele nieruchomości mogliby zdecydować o reprezentowaniu ich przez niektórych z nich przy podejmowaniu czynności z zakresu realizacji uchwalonego planu gospodarczego na 2017 r. Jednakże, decyzja ta powinna zostać podjęta jednomyślnie. w trybie art. 199 k.c. Sytuacja ta nie miała jednak miejsca. Uchwała nr [...] z [...].03.2016 r. nie została podjęta w sposób jednomyślny, zatem nie mogła odnieść właściwego skutku w zakresie nią objętym. Ani S. H. ani W. B. nie byli umocowani do działania w imieniu wszystkich współwłaścicieli budynku. W rezultacie, P. W. nie dysponował skutecznym umocowaniem do działania w imieniu wszystkich współwłaścicieli w sprawie ustalenia warunków ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku biurowego. Co najwyżej, można by uznać, iż w tym zakresie P. W. reprezentował wyłącznie dwóch współwłaścicieli tejże nieruchomości. Skarżąca argumentowała, że zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że adresat decyzji/postanowienia jest stroną postępowania, gdy decyzja/postanowienie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jest zatem konieczne skierowanie decyzji do wszystkich stron postępowania oraz wyłącznie do nich. Zdaniem skarżącej sprawa tocząca się przed [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej dotyczyła interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli budynku. Bezspornym jest również, iż postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2018 r., zostało skierowane wyłącznie do P. W., który działał w sprawie bez należytego umocowania pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli w częściach ułamkowych i tym samym nie przysługiwał jej przymiot strony niniejszego postępowania (falsus procurator). Skarżąca wskazała, że organ administracji publicznej błędnie ustalił skuteczność załączonych do sprawy pełnomocnictw z dnia 17 października 2017 r. oraz 1 grudnia 2017 r. Organ powinien był skierować postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. do wszystkich, czternastu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Tak się jednak nie stało, co rzutuje na wadliwości w/w postanowienia, uzasadniającej zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. P. W. nie był bowiem stroną postępowania, jak również nie miał umocowania do reprezentowania strony (wszystkich współwłaścicieli nieruchomości). Udzielone mu pełnomocnictwo nigdy również nie zostało potwierdzone przez wszystkich współwłaścicieli w trybie art. 103 § 1 k.c. Tym samym przedmiotowe postanowienie skierowano do osoby, która nie była ani stroną ani pełnomocnikiem strony postępowania (wszystkich współwłaścicieli) Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2018 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga, choc z innych przyczyn niż w niej wskazane, zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno postanowienie Komendanta Głównego PSP jak też poprzedzające je postanowienie PINB naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli, jest postanowienie Komendanta PSP z [...] grudnia 2018 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2018 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] KWPSP wyrażającego zgodę na zastosowanie zaproponowanych rozwiązań zamiennych, mających na celu zapewnienie niepogorszenia warunków ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego budynku. Wskazać należy na wstępie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i ta przesłanka stanowiła podstawę wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie dominuje pogląd, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31.10.2008r.. sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17.07.2008r., sygn. akt II OSK 888/07). Z kolei podnoszona w skardze przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Dyspozycję normy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wyczerpuje sytuacja, gdy decyzja została skierowana do osoby, której nie przysługuje przymiot strony danego postępowania (wyrok NSA z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, LEX nr 45697; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., I SA 2578/93, Prok. i Pr. – dodatek 1995, nr 9, poz. 47; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., I SA 2528/93, ONSA 1996, nr 1, poz. 34; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., I SA 1909/93, Prok. i Pr. – dodatek 1995, nr 9, poz. 48). Wskazać także należy, że instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana również wobec postanowień, od których przysługuje zażalenie (zob. art. 126 k.p.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności zarówno określone w art. 156 § 1 pkt 2 , jak też w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., choć z innych powodów niż wskazane w skardze. Na wstępie Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu prezentowanego w skardze, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie do właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku, będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, a nie u.w.l. W ocenie Sądu, stosownie do regulacji przewidzianej w art. 6 u.w.l., wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy samego prawa wówczas gdy jest co najmniej dwóch właścicieli lokali w jednym budynku. Wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli wszystkich lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa jest przymusowym, powstającym ex lege na zasadach określonych w ustawie o własności lokali, zrzeszeniem wszystkich właścicieli lokali wchodzących w skład danej nieruchomości budynkowej – wyodrębnionych i niewyodrębnionych, mieszkalnych i użytkowych. Współwłaściciele lokali niemieszkalnych są również członkami wspólnoty mieszkaniowej, co podkreślono m.in. w wyroku SA w Katowicach z 17.05.2016 r., I ACa 1242/15, LEX nr 2061824). W tym zakresie organ odwoławczy słusznie wskazał, że przedmiotowy budynek, stanowi współwłasność 14 podmiotów w częściach ułamkowych, co implikuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506, oraz w zakresie nieuregulowanym tą ustawą przepisów k.c. Przepisy u.w.l., dzielą wspólnoty na małe i duże w zależności od liczby lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych. Tam, gdzie jest ich więcej niż siedem, wspólnota określana jest jako duża. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to mieszkanie, czy lokal użytkowy i czy wydzielono jednocześnie własność jednego z nich, czy wielu. Przedmiotowa wspólnota, jest więc dużą wspólnotą, składającą się z 14 lokali użytkowych. W myśl art. 20 ust. 1 u.w.l., jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Taka uchwała została podjęta w dniu [...] marca 2016 r. ( uchwala nr [...]). Na mocy tej uchwały wybrany został czteroosobowy zarząd nieruchomością, w skład którego weszła również skarżąca (K. 8 akt administracyjnych). W skład zarządu weszli także W. B. i S. H., którzy udzielali spornego pełnomocnictwa P. W. ( K. 7 akt administracyjnych). Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest skuteczność czynności polegającej na złożeniu wniosku z dnia 25 października 2017 r. o uzgodnienie rozwiązań zamiennych, podpisanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych P. W. legitymującego się pełnomocnictwem udzielonym mu przez dwóch przedstawicieli zarządu przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnictwo to datowane na 1 grudnia 2017 r. było pełnomocnictwem do złożenia ekspertyzy technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego budynku oraz do dokonywania zmian oraz odbioru stosownych postanowień i ekspertyz w KWPSP. Złożenie powyższego wniosku (ekspertyzy), skutkowało wydaniem objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]KWPSP z dnia [...] stycznia 2018 r. wyrażającego zgodę na zastosowanie zaproponowanych rozwiązań zamiennych, mających na celu zapewnienie niepogorszenia warunków ochrony przeciwpożarowej dla budynku. Właściwym do złożenia powyższego wniosku jest, na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1994 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 736), m. in. właściciel obiektu budowlanego, a wiec w tym wypadku wspólnota. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., opracowanie powyższej ekspertyzy wchodziło w zakres rocznego planu gospodarczego. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 3 pkt 2 u.w.l. przyjęcie rocznego planu gospodarczego, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 u.w.l. do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Na zebraniu współwłaścicieli nieruchomości w dniu [...] kwietnia 2017 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia planu rocznego, w którym m. in. znalazła się pozycja: "podjąć działania zmierzające do ustalenia priorytetowych potrzeb w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie tj. opracować ekspertyzę określającą działania zastępcze dostosowujące budynek do przepisów ochrony p-pożarowej jednocześnie spełniające zalecenia wynikające z decyzji". Jak słusznie jednak zauważył organ odwoławczy, uchwała ta nie zawiera drugiego z elementów wskazanych w art. 22 ust. 2 u.w.l. w postaci udzielenia pełnomocnictwa zarządowi na wykonanie tego planu. Nie udziela też zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Ogólnego postanowienia uchwały "o podjęciu działań zmierzających do ustalenia priorytetowych potrzeb w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie i opracowania ekspertyzy określającej działania zastępcze dostosowujące budynek do przepisów ochrony p-pożarowej jednocześnie spełniające zalecenia wynikające z decyzji", nie można zdaniem Sądu traktować jako pełnomocnictwa do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgodna głosujących, w tym skarżącej na opracowanie ekspertyzy, nie znaczy, że akceptowali zlecenie tej ekspertyzy konkretnej osobie oraz jej zakres i koszt. W aktach sprawy administracyjnej, brak jest pisma z dnia 4 grudnia 2017 r., na które powołuje się organ odwoławczy. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia, w piśmie tym współwłaściciele upoważnili przedstawicieli zarządu powołanego uchwałą [...] z dnia [...] marca 2016 r. do ich reprezentowania w sprawach związanych z realizacją uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. za zgodą co najmniej dwóch jego członków. Wbrew twierdzeniu organu, pisma tego nie można w ocenie Sądu traktować jako uchwały udzielającej pełnomocnictwa do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sformułowanie "reprezentowanie w sprawach związanych z realizacją uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.", nie jest bowiem tożsame z udzieleniem pełnomocnictwa do sporządzenia ekspertyzy. Podkreślić także należy, że wspomniane pismo pochodzi z 4 grudnia 2017 r., a więc zostało sformułowane po dacie udzielenia pełnomocnictwa ( 1 grudnia 2017 r., K. 7 akt sprawy). Ponieważ nie ma ono formy stosownej uchwały, nie może ono konwalidować czynności związanych z udzieleniem kwestionowanego pełnomocnictwa. Ponadto wspomniane pismo z 4 grudnia 2017 r., jak wynika z jego treści przytoczonej przez organ, nie wskazuje komu udziela się pełnomocnictwa, co jest istotne z uwagi na podnoszony przez skarżącą argument, że właściciele poszczególnych lokali pozostają w spornych interesach, które zaowocowały sporami sądowymi. Nie ma więc zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że naruszony został przepis nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a mianowicie art. 22 ust. 2 u.w.l. - nie podjęto uchwały udzielającej pełnomocnictwa do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Ta przesłanka także została spełniona, wydano bowiem postanowienie pozbawiając pozostałych właścicieli lokali możliwości uczestniczenia w postępowaniu, zgłaszania zastrzeżeń i uwag oraz wpływu na wskazane w objętym wnioskiem postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. rozwiązania techniczne. Ponadto jeden z udzielających pełnomocnictwa jest w sporze ze skarżącą. Konieczność zastosowania wskazanych w ww. postanowieniu rozwiązań technicznych niekorzystnych dla skarżącej i przez nią nie zaakceptowanych, a także generujących wysokie koszty związane z ich realizacją, powoduje, że skutki tego postanowienia, nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Spełniona została również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na skierowanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. wyłącznie do P. W., a więc osoby nieprawidłowo upoważnionej do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, której skutkiem było wydanie ww. postanowienia. Uchybienia, na które Sąd zwrócił uwagę, dyskwalifikują zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego. Jednocześnie wadliwe wskazanych przez Sąd okoliczności dodatkowo bez oparcia w dokumencie z dnia 4 grudnia 2017 r., na który powołuje się organ, oznacza, że organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie dokonał właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania miało bezpośrednie przełożenie na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przywołanego wyżej art. 22 ust. 2 u.w.l. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i ponownie przeprowadzi postępowanie zakończone stosownym postanowieniem po uprzednim uzyskaniu stosownej uchwały upoważniającej we właściwy sposób do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.