II SA/Gd 289/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z 18 stycznia 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z 18 stycznia 2019 r., nr [...], w sprawie odmowy wydania M. F. zaświadczenia o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowanej inwestycji w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], obręb N., gmina L. na funkcję mieszkalną. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniósł M. F.. Postanowienia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. N. (pełnomocnik M. F.) złożył w dniu 13 grudnia 2018 r. do Wójta Gminy wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb N., na budynek mieszkalny. Następnie w dniu 4 stycznia 2019 r. wniosek skorygował, poprzez poprawne określenie numeru działki, tj. [...]. Postanowieniem z 18 stycznia 2019 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zdaniem organu I instancji budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...] usytuowany jest na terenie Parku Krajobrazowego w strefie 100 m od jeziora. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem na tym terenie dopuszcza się wyłącznie modernizację obiektów budowlanych istniejących, a więc ich unowocześnienie prowadzące do zwiększenia wartości użytkowanej, a nie zmiany sposobu użytkowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. F., domagając się jego uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z 26 lutego 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń uregulowane są w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), w art. 217 do 220. Przytaczając treść art. 217 § 1 i 2, art. 218 oraz 219 k.p.a. Kolegium wskazało, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Kolegium podkreśliło przy tym, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że nie jest sporny fakt, że działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym N. objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N. w gminie , przyjętym uchwalą Rady Gminy Nr 274/XXXVI/IV/2006 z dnia 20 października 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007 r., nr 60, poz. 885. Zgodnie z treścią ww. uchwały, nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem 2/14-RM "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", a w części na obszarze oznaczonym symbolem 2/26-R - "tereny rolnicze". W karcie terenu nr 2/14RM, stanowiącej załącznik nr 2 do ustaleń szczegółowych planu znajduje się zapis: "Nie dopuszcza się rozbudowy istniejących budynków zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora. Dopuszcza się jedynie ich modernizację." Mając na uwadze powyższe zapisy planu miejscowego Kolegium uznało, że plan dopuszcza w stosunku do budynków znajdujących się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora jedynie ich modernizację. Natomiast w żadnym razie modernizacja nie obejmuje zmiany funkcji budynku. Kolegium dodało, że powyższe ograniczenie znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 pkt 7a tej ustawy, w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Kolegium zaznaczyło, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...], objęty wnioskiem, usytuowany jest na terenie Parku Krajobrazowego w strefie 100 m od jeziora. Zatem, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zapisy ww. planu miejscowego nie dopuszczają bowiem w stosunku do budynków położonych w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora, zmiany funkcji istniejących budynków. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W skardze na powyższe postanowienie M. F. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie uchwały Rady Gminy nr 274/XXXVI/IV/2006 z dnia 20 października 2006 r., a także art. 217 i 218 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, powołując się na treść zapisów uchwały Rady Gminy nr 274/XXXVI/IV/2006, mających zastosowanie do działki nr [...], że nie przewidywał nadbudowy, czy rozbudowy, a jedynie zmianę funkcji gospodarczej na mieszkalną jako dozwoloną w planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w jego opinii, organy obu instancji bezzasadnie przywołały definicję modernizacji, które to pojęcie nie jest zdefiniowane w planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w postępowaniu o wydanie zaświadczania organ administracji publicznej nie może definiować czegoś, co nie jest w planie określone. Dodatkowo podniósł, że powołany przez organ I instancji art. 17 ustawy o ochronie przyrody nie będzie miał zastosowania w jego sprawie, gdyż dotyczy nowych obiektów budowlanych. Nadmienił, że organ I instancji błędnie wskazał w swoim postanowieniu na działkę nr [...], zamiast na poprawnie określoną działkę nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienia zostały wydane na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności z zapisami planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], obręb geodezyjny N., gmina L., poprzez przeznaczenie go na funkcję mieszkalną. Wymóg posiadania takiego zaświadczenia wynika z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako P.b., zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że do wydania zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym do dokonania interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który to organ - zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – w skrócie jako "u.p.z.p.", sporządza projekt tego planu, przedkładając go do uchwalenia radzie gminy. Należy dodać, że zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy. Zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie zatem, jego zadaniem jest interpretacja postanowień prawa miejscowego w kontekście zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak wynikałoby z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, zawiera postanowienia ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Postanowienia planu miejscowego, określając przeznaczenie danego terenu, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na objętym planem obszarze, mogąc ograniczać gwarantowane przepisami Konstytucji RP i prawa cywilnego uprawnienia właścicieli nieruchomości nim objętych. Właściwym dla terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek skarżącego, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obręb N. w gminie L., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z 20 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 60, poz. 885 w skrócie jako "plan miejscowy"). W aktach administracyjnych zarówno organu I jak i II instancji brak jest wypisu i wyrysu z ww. planu miejscowego w zakresie dotyczącym zamierzenia skarżącego, z którego wynikałoby w szczególności jakie jest położenie działki, objętej wnioskiem w odniesieniu do zapisów części tekstowej i graficznej planu. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z ww. planem, działka nr [...] położona jest w części na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 2/14RM – "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Hodowlanych i ogrodniczych", a w części na obszarze 2/26-R "tereny rolnicze". Zgodnie z zapisem w karcie terenu nr 2/14RM, stanowiącym załącznika nr 2 do ustaleń szczegółowych planu nie dopuszcza się rozbudowy istniejących budynków zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora. Dopuszcza się jedynie ich modernizację. Zdaniem organów obu instancji, powyższe zapisy planu miejscowego wykluczają możliwość uznania wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania za zgodną z nimi. Powyższe ustalenia organów nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy Sąd administracyjny orzekający w niniejszym składzie w braku podstawowego w niniejszym stanie faktycznym dowodu z wypisu i wyrysu planu miejscowego w zakresie dotyczącym wniosku strony nie ma możliwości weryfikacji ustaleń organu, a taka jest rola sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że sąd orzeka na podstawie stanu prawnego i faktycznego aktualnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rolą sądu jest kontrola wydanych orzeczeń administracyjnych, przy czym jest to możliwe w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Tymczasem, w aktach tych brakuje podstawowego w okolicznościach niniejszej sprawy dokumentu, stanowiącego podstawę ustaleń organów i przyczynek do zastosowanej w sprawie interpretacji zapisów planistycznych. Sąd wojewódzki nie może w konsekwencji dokonać kontroli tych ustaleń i dokonanej wykładni, bowiem nie dysponuje wypisem i wyrysem z planu miejscowego w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącego. W tym też zakresie, zdaniem sądu, wydane postanowienie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Braki w materiale dowodowym stanowią jednocześnie przeszkodę do weryfikacji stanowiska organów administracji w zakresie zgodności, bądź nie – planowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na mieszkalny z zapisami planu miejscowego. Tym samym, dokonaną interpretację zapisów planu uznać należy za przedwczesną. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie wskazanym w niniejszym orzeczeniu i dopiero wówczas oceni zgodność planowanej zamiany sposobu użytkowania obiektu z odpowiednimi zapisami prawa miejscowego, biorąc przy tym pod uwagę całokształt przepisów tego prawa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz skarżącego, na mocy art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (zwrot wpisu sądowego od skargi). Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.