II SA/Gd 375/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skarg J. C. i Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 12 kwietnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 28 lipca 2017 r., o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 27 lipca 1971 r., w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi R. na obszarze gromady P. w powiecie p., wydaną na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216), zwanej dalej u.t.b., działka nr [...], stanowiąca własność J.C., przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny z 30 października 1986 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym J.C. nabył w całości jego syn – J.C. Wnioskiem z 23 marca 2015 r. spadkobierca byłego właściciela nieruchomości, zwrócił się do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działkę. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z 28 lipca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż odszkodowanie za przejęty grunt nie zostało wypłacone. Jak wskazał organ, na mocy obowiązujących wówczas przepisów osobie wywłaszczonej przysługiwało odszkodowanie i w razie zaniechania organów w tym zakresie obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. W ocenie Starosty nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania za działkę o powierzchni 2 629 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Zgodnie z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat nie upomnieli się o swoje prawa. Jak wskazał organ w toku postępowania wprawdzie nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, lecz nie oznacza to, że ich nie było. W szczególności, że na podjęcie przez organy czynności związanych z wypłatą odszkodowania wskazują pośrednio inne dokumentny, tj. wszystkie akty notarialne znajdujące się w aktach Wydziału Zamiejscowego Ksiąg Wieczystych w P., na mocy których Skarb Państwa sprzedał nowym nabywcom inne działki nabyte od J.C., byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W każdym z tych aktów znajduje się zapis, że sprzedaż następuje na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117), a więc na cenę nabycia - zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) - musiało składać się odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi gruntów i koszty przygotowania działek do zabudowy. W toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem J.C., Wojewoda zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a po rozpoznaniu zarzutów odwołania i całego zebranego w sprawie materiału organ odwoławczy decyzją z 12 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 2 uchwały, którą dokonano wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa we wsi R. (§ 1) ustali i wypłaci uprawnionym osobom Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Także art. 9 ust. 2 u.t.b. przewidywał, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako u.z.t.w., z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Obecnie kwestie związane z odszkodowaniem za przejęty przez państwo grunt reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle tego oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było zastosowanie trybu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej jednak przeprowadzone postepowanie nie wykazało, że spełniona została przesłanka do orzekania przez organ administracji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, tj. takie odszkodowanie nie zostało wcześniej już wypłacone byłemu właścicielowi. W niniejszej sprawie, mimo wystąpienia do licznych organów z zapytaniami, nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone (vide: odpowiedzi Urzędu Gminy z 12 maja 2015 r. i z 9 października 2017 r.; odpowiedzi Starostwa Powiatowego w P. z 14 maja 2015 r., z 20 maja 2015 r. i z 19 października 2017 r.; odpowiedzi Archiwum Państwowego w G. z 8 listopada 2017 r. i jego Oddziału w G. z 24 czerwca 2015 r. i z 23 października 2017 r.). Dokumentów tych nie odnaleziono również w Archiwum Zakładowym Urzędu -Wojewódzkim w G. (vide: pismo z 29 września 2017 r.). Ponadto w piśmie Sądu Rejonowego w W. z 25 marca 2016 r., sygn. akt Adm.- [...] wskazano, że "nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz Pana J.C.". Co więcej, organ pierwszej instancji działając na zlecenie Wojewody, wystąpił do Banku [...] - następcy Banku [...], o udzielenie informacji, czy posiadają dokumentację dotyczącą wypłaty odszkodowania ustalonego za ww. nieruchomość na rzecz J.C. Bank ten odpowiedział, że z uwagi na fakt znacznego oddalenia w czasie zdarzeń oraz brak konieczności przechowywania spraw zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r o rachunkowości dotyczącymi brakowania dokumentów, nie jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz J.C. (vide: pismo z 8 listopada 2017 r.). Powyższe wskazuje, że po tylu latach od wydania uchwały w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów, obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobiste odbioru gotówki, jako kategorię B5. Nie zmienia to jednak faktu, że brak takich dokumentów nie świadczy o tym, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Niemniej jednak z uwagi na pośrednie dowody ustalenia i wypłaty odszkodowania, w postaci decyzji Prezydium z 30 września 1972 r., dotyczącej odszkodowania za inną nieruchomość wywłaszczona tą samą uchwałą oraz aktów notarialnych dotyczących sprzedaży innych działek wydzielonych z nieruchomości J.C., Wojewoda zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dowodów m.in. w postaci przesłuchania wnioskodawcy oraz nieruchomości wywłaszczonych tą samą uchwałą. Osoby te stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J.C.. Jedynie S.P. oświadczył, że "nie ma szczegółowej wiedzy o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz J.C, kojarzy, że sąsiedzi na temat rozmawiali i wykazywali niezadowolenie z powodu wywłaszczenia i zbyt niskiego odszkodowania". Świadek stwierdził też, że "ojciec mówił, że tylko jedna osoba, tj. właściciel gruntu (nazwiska nie pamięta), na którym później wybudowano sklep GS, nie wziął przyznanego odszkodowania". Powyższe oznacza w ocenie organu, że odszkodowania za działki wywłaszczone ww. uchwałą zostały ustalone, a tylko w jednym przypadku kwota przyznanego odszkodowania nie została odebrana. Również sam wnioskodawca, przesłuchany pod rygorem odpowiedzialności karnej stwierdził, że nie posiada wiedzy o ustaleniu i wypłacie jego ojcu odszkodowania. Nie jest on zatem w stanie oświadczyć, że takie odszkodowanie nie zostało wypłacone. W tym zakresie organ wskazał, że wprawdzie to organ jest z urzędu obowiązany do przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co nie oznacza jednak, że strona tego postępowania jest zwolniona z obowiązku aktywnego udziału, w szczególności poprzez dostarczenie żądanych przez organ dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określnych w ustawie. W niniejszej zaś sprawie organ wyczerpał przysługujące mu możliwości dowodowe, jak również wnioskodawca nie potwierdził braku ustalenia i wypłaty tego odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.C. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez takiego odszkodowania. W ocenie strony prowadząc postępowanie organy naruszyły art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przypuszczenie i ustanowienie domniemania, co do wydania wcześniej decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz poprzedniego właściciela. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca nie zgodziła się z oceną zebranego materiału dowodowego oraz ze stwierdzeniem, że ze względu na znaczny upływ czasu nie jest możliwe odnalezienie dokumentów dotyczących ewentualnej wypłaty odszkodowania. W tym zakresie organy pominęły jednak, że podmiot wydający uchwałę o wywłaszczeniu był organem administracji, który musiał obowiązywać jednolity rzeczowy wykaz akt. Akta archiwalne miały kategorię określającą czas ich przechowywania w jednostce macierzystej i w archiwum narodowym (państwowym). Akta, które nie miały kategorii A, podlegały brakowaniu, którego dokonywano na podstawie zezwolenia właściwego organu, z czynności brakowania sporządzano protokół, który był przechowywany w jednostce i był przesyłany do archiwum narodowego (państwowego). Z treści takiego protokołu można byłoby uzyskać informację nie o treści samego dokumentu, ale o jego istnieniu w przeszłości. Tymczasem, w toku niniejszego postępowania, toczącego się ponad 4 lata, nie natrafiono na żaden ślad dokumentacji dotyczącej odszkodowania za działkę nr [...]. Także powołanie się na inną decyzję o ustalaniu odszkodowania za nieruchomość nie jest trafne, gdyż ta okoliczność jednocześnie może potwierdzać, że w innych sprawach wywłaszczeniowych decyzje o odszkodowaniu nie zostały wydane, skoro nie udało się ich odnaleźć . Odnosząc się do zeznań świadków i wywiedzionych z tego wniosków skarżący wskazał, że z zeznań jednego świadka, S.P., który nie był osobą wywłaszczoną w tamtym okresie i stwierdził, że nie ma żadnych informacji na temat ustalania odszkodowania na rzecz J.C., nie można w żaden sposób wywieść wniosku, J.C. otrzymał odszkodowanie, i jedynie jego syn - skarżący nic nie wie na ten temat. Jak zauważyła strona, w dacie wywłaszczenia skarżący był już osobą pełnoletnią (w przeciwieństwie do świadka) i nie był świadkiem ani nigdy nie słyszał od ojca, że mu wypłacono odszkodowanie. Organ poczynił też stronie zarzut braku aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, lecz jednocześnie nie wskazał jaki dowód stanowiłby dla organu wystarczającą podstawę do uznania, że odszkodowanie nigdy nie zostało ustalone i wypłacone. W niniejszej sprawie przerzucono zatem na stronę ciężar dowodu, że decyzja odszkodowawcza nie została wydana, lecz strona nie mogła sprostać temu obowiązkowi, gdyż obiektywnie nie ma możliwości dowiedzenia okoliczności negatywnej, tj. udowodnienia, że po 1971 r. jakiś organ nie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz jego ojca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Wojewody wniósł także Prokurator Okręgowy domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucają naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 105 k.p.a. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 376/19. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organów o tym, że skoro przepisy prawa przewidywały, iż sprzedaż nieruchomości następowała po wypłacie odszkodowania wywłaszczonym właścicielom to, pomimo braku dokumentów w tej sprawie, do wypłaty tego odszkodowania musiało dojść. Tymczasem ani na podstawie zeznań świadków, ani aktów notarialnych sprzedaży innych nieruchomości nie sposób jest ustalić, w jakiej kwocie odszkodowanie zostało wypłacone byłemu właścicielowi gruntu. Prokurator zwrócił też uwagę, że kwerenda w Sądzie Rejonowym w W., który jest następcą Sądu Powiatowego w W., wskazuje na brak informacji odnośnie do złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania należnego J.C. za wywłaszczoną nieruchomość. Brak jest dowodów wskazujących na to, że toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowanie i dowodów potwierdzających jego wypłatę. Nie odnaleziono też żadnych dowodów, aby postępowanie takie były prowadzone nie tylko w postaci odpisów takiej decyzji ani nawet śladu prowadzenia takiego postępowania przez organy administracji rządowej, lecz nawet w stosownych zapisach pozostałych w repertoriach. W końcu nie odnaleziono też dokumentacji potwierdzającej zniszczenie akt takich postępowań. Skoro więc warunkiem sine qua non do dalszego skutecznego obrotu nieruchomościami było zachowanie właściwej procedury, to zasadnym było pozostawienie odpisów wydania tej decyzji oraz potwierdzenia zapłaty należnego odszkodowania. Organ nie jest jednak w stanie wskazać takich dokumentów, wobec czego zasadnym jest stwierdzenie, że dokumenty takie nie istniały. W ocenie skarżącego Prokuratora nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż przeszkoda w prowadzeniu przedmiotowego postępowania zachodziłaby tylko wtedy, gdyby organ stwierdził tożsamość przedmiotową i podmiotową prowadzonych postępowań, tj. postępowania poprzedniego i obecnie prowadzonego. Miałoby to miejsce wyłącznie wtedy, gdyby w obu postępowaniach występowały tylko i wyłącznie te same strony lub ich następcy prawni i dotyczyły one tej samej nieruchomości. Okoliczności takiej nie da się jednak stwierdzić na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego bez uzyskania wglądu w poprzednio zapadłą decyzję. Również w odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 376/19, wydanym na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a., sąd połączył sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygnaturą II SA/Gd 375/19, ze skargi J.C. na decyzję Wojewody z dnia 12 kwietnia 2019 r. oraz nakazał prowadzić połączone sprawy pod wspólną sygnaturą akt II SA/Gd 375/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę i uchyli kontrolowany akt organu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W kontrolowanej sprawie, dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną między stronami było ustalenie czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, J.C. (ojciec skarżącego), otrzymał odszkodowanie za działkę nr [...] , która przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 27 lipca 1971 r. (dalej jako "uchwała Prezydium"). Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216 i z 1972 r. nr 49 poz. 312), dalej u.t.b.w., a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3 poz. 16). Z treści § 1 uchwały Prezydium wynika, że przejęciu na własność Państwa podlegają grunty stanowiące tereny budowlane we wsi R. (D.), w granicach działek wykazanych w załączniku do uchwały, które w projekcie wyznaczania terenów budowlanych, zatwierdzonym uchwałą PPRN w P. z dnia 29 maja 1967 r., nr [...], przeznaczone zostały na cele budownictwa mieszkaniowego. Stosownie do § 2 uchwały odszkodowanie za przejęte grunty ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako u.z.t.w., oraz uchwały Prezydium z dnia 8 marca 1971 r., nr [...] w sprawie podwyższania stawki odszkodowania za grunty przejmowane na własność Państwa. Jak wynika z załącznika do ww. uchwały wywłaszczeniowej, który stanowi wykaz gruntów przejmowanych na własność Państwa we wsi R. na obszarze gromady P., w pozycji 5 wskazano działkę nr [...], stanowiącą własność J.C., syna F. Z kolei zgodnie z obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w P. z dnia 29 lutego 1972 r., z dniem 1 marca 1972 r. we faktyczne władanie Wydziału objęty został m.in. grunt stanowiący działkę nr [...], przejęty na własność Państwa jako teren budowalny. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], stanowiąca własność J.C. – ojca, została przejęta na własność Państwa za co, zgodnie z uchwałą Prezydium jak i z obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w. z 1958 r. W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r., lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., u.g.n.). Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie wskazuje się, i sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. (zob. m.in. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15; z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 111/08; z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępne w CBOSA). Ponadto należy wskazać, że wbrew twierdzeniom Starosty – co słusznie zanegował Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu, nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjnym przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (tj. przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie. Skoro więc roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione. Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. z 1985 r. należało ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie sądu powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, czym naruszono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działkę nr [...] została kiedykolwiek wydana. Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na J.C. i dotyczącej spornej działki nr [...]. Akta takie nie zostały odnalezione zarówno w Urzędzie Gminy, w Starostwie Powiatowym w P., Archiwum Państwowym w G. czy Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w G. Przy czym, jak trafnie zauważył skarżący Prokurator, nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu uchwały Prezydium i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Powyższe kwestie będą wymagać uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W związku z tym, z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za działkę nr [...]. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona, lub że w ogóle nie została ona wydana. Nie można także twierdzeń takich oprzeć na okoliczności, że decyzja o odszkodowaniu została wydana w odniesieniu do działki nr [...], również stanowiącej własność J.C. – ojca, wywłaszczonej zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 4 grudnia 1981 r., nawet jeżeli podstawą obu aktów były te same przepisy u.t.b., ani też z faktu, że za inną nieruchomość wywłaszczoną tą samą uchwałą wydano 30 września 1972 r. decyzję odszkodowawczą, którą sam wnioskodawca przedłożył organowi do akt innego postępowania. Należy bowiem wskazać, że ww. decyzji z dnia 30 września 1972 r. nie ma w aktach sprawy, zatem nie sposób zbadać jej treści w kontekście wartości dowodowej dla niniejszej sprawy. Ponadto nawet fakt, że w odniesieniu do innej działki należącej do poprzednika prawnego skarżącego ustalono odszkodowanie nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowej działki. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednakże wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach. W niniejszej sprawie przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Państwa nieruchomość, oparte było też na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem respektowania takich zasad miała być w ocenie organów treść trzech odnalezionych aktów notarialnych dotyczących nabycia działek nr [...],[...] i [...], wydzielonych z nieruchomości J.C. – ojca, w których wskazano, że sprzedaż następuje w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. Z tego organy wywiodły, że na cenę nabycia tych nieruchomości składało się odszkodowanie wypłaconego poprzedniemu właścicielowi. Zdaniem sądu samo zamieszczenie we wspomnianych aktach, że sprzedaż następuje z uwzględnieniem zapisów ww. rozporządzenia nie jest jeszcze wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, a tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone za sporną działkę, co do której nie udało się jednak odnaleźć jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te przypuszczenia. Mając więc na uwadze, że omawiane dokumenty dotyczą innych działek i innych osób niż objętych niniejszym postępowaniem, należy zauważyć, że sformułowanie przytoczonych zapisów może sugerować, iż zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom. Skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objętą wnioskiem strony działkę, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób wiążący, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawcy. Ponadto organy oparły swoje twierdzenia na przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego dowodach osobowych, tj. przesłuchaniu w charakterze świadka zarówno wnioskodawcy jak i właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tą samą uchwałą Prezydium bądź ich spadkobierców. Tymczasem, w ocenie sądu, na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za działkę nr [...]. Jak wskazano bowiem w zaskarżonej decyzji "osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J.C. (ojca – przyp. sądu)". Jedynie na podstawie zeznań jednej osoby, S.P., który zeznał, że "nie ma szczegółowej wiedzy o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz J.C., kojarzy, że sąsiedzi na ten temat rozmawiali i wskazywali niezadowolenie z powodu wywłaszczenia i zbyt niskiego odszkodowania", oraz że "ojciec mówił, że tylko jedna osoba, tj. właściciel gruntu (nazwiska nie pamięta), na którym później wybudowano sklep GS, nie wziął przyznanego odszkodowania", organ wywiódł, iż co do zasady odszkodowania za działki wywłaszczone uchwałą Prezydium z dnia 27 lipca 1971 r. zostały ustalone i tylko w jednym przypadku kwota odszkodowania nie została odebrana. W świetle tego wskazać trzeba, że większość powołanych świadków nie posiadała żadnej wiedzy na temat ewentualnego wydania decyzji odszkodowawczej za działkę nr [...], zaś organ swoje wnioski oparł na zeznaniach jednego tylko świadka, przy czym pozyskane od niego informacje pochodzą od osoby trzeciej (ojca), zaś sam świadek nie wskazuje jednoznacznie, że wskazane rozmowy o odszkodowaniach miały miejsce ("kojarzy", że sąsiedzi rozmawiali, co nie jest równoznaczne z zapamiętaniem tych wydarzeń bądź udziałem w nich te rozmowy lub w nich uczestniczył), ani też nie widział decyzji dotyczącą J.C. - ojca. Zeznania S.P. mogą jedynie wskazywać na pewną praktykę związaną z wypłatą odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość, która jednak nie została potwierdzona przez innych świadków, ale przede wszystkim nie wynika z innych dowodów. Jeżeli natomiast w świetle całokształtu materiału dowodowego zeznania świadka budzą wątpliwości lub nie dają jednoznacznych odpowiedzi, organ winien sporną okoliczność ponownie i kompleksowo wyjaśnić, nie zaś interpretować wypowiedzi świadka w sposób niekorzystny dla wnioskodawcy. Podobnie nie można uznać za wystarczający dowód wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez ojca skarżącego o jego wypłatę, czy też brak wiedzy skarżącego o składaniu przez ojca wniosku o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania. Zresztą ten brak wiedzy skarżącego co do okoliczności związanych z wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania jak i brak dokumentów potwierdza treść wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, w którym skarżący występuje o to w odniesieniu do dwóch działek, a następnie cofa wniosek co do działki nr [...] po odnalezieniu przez organ decyzji odszkodowawczej. W konsekwencji więc należy uznać, że także przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone. Natomiast z okoliczności, że świadkowie nie posiadają wiedzy w tym temacie, przy uwzględnieniu, że również organowi nie udało się odnaleźć stosownych dokumentów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, nie można wywodzić z całą pewnością, że takie odszkodowanie wypłacono. Organ bowiem ma prowadzić postępowanie w ten sposób, aby zebrany materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. W sytuacji zaś gdy takich przekonujących dowodów brak, postępowanie to powinno zostać pogłębione, a swoje wnioski organ winien poprzedzić szczegółową analizą wszystkich okoliczności, a nie tylko wybranych dowodów, odpowiadających koncepcji organu. Oparcie zaś przez organ administracji publicznej, obowiązanego wszak do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, rozstrzygnięcia negatywnego dla strony na przypuszczeniach, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne. Należy w tym miejscu podkreślić, że niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okresy archiwizacji dokumentów. Niemniej jednak okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich. Co więcej, trzeba wskazać, że nawet stwierdzenie, w oparciu o zebrane dowody pośrednie, że decyzja o odszkodowaniu istniała, nie daje jeszcze podstaw do uznania sprawy o odszkodowanie za bezprzedmiotową. Należy bowiem zauważyć, że podstawą wszelkich ustawowych przepisów statuujących obowiązek przyznania byłemu właścicielowi odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Państwa, jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zaś stanowi nie tylko, że wywłaszczonej osobie należy się odszkodowanie, ale że odszkodowanie to ma być słuszne. Oznacza to, że jego wysokość winna zostać wyznaczona w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami, choć jednocześnie należy uwzględnić, że odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Mogą bowiem istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne (zob. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2333/18, LEX nr 2586452; z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1186/09, LEX nr 594949). W związku z tym, wnioskom organu, że odszkodowanie zostało już byłemu właścicielowi wypłacone, winno towarzyszyć również wskazanie, jaka była kwota tego odszkodowania tak, aby móc ocenić jego wysokość w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zbadać czy zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi regułami oraz odpowiada zasadzie słuszności w przedstawionym rozumieniu. Takich zaś informacji nie ujawniły przeprowadzone przez organy dowody w sprawie, co dodatkowo potwierdza tezę, że wnioskowanie o wydaniu decyzji odszkodowawczej w przeszłości jest wadliwe. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, albowiem nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie nie pozwala na przyjęcie, że organ działał zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. i podjął wszelkie czynności niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ uchybił też obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego (art. 70 k.p.a.), zaś wnioski, jakie organ poczynił na podstawie przyjętych dowodów wskazują, że przekroczono granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jak już wskazano, w sprawach dotyczących wywłaszczenia i odszkodowania za przejęte grunty, z uwagi na znaczny upływ czasu konieczne jest posługiwanie się dowodami pośrednimi – dowodami z innych dokumentów, przesłuchanie osób niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem sprawy, dlatego też ocena tych materiałów winna być przeprowadzona nad wyraz ostrożnie, czego orzekające w niniejszej sprawie organy zaniechały. Prowadząc postępowanie organ winien mieć także na względzie obowiązek działania w sposób wzbudzający zaufanie do organów władzy publicznej oraz rozstrzygania wątpliwości na rzecz obywatela (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji też należy uznać, że organ nie zdołał należycie wyjaśnić stronom postępowania podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji (art. 11 k.p.a.), wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy, akceptując sposób procedowania organu pierwszej instancji oraz przyjmując poczynione przez ten organ wnioski, nie zbadał sprawy ponownie w jej całokształcie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności i błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji tak przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na stwierdzenie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co warunkowało możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postepowanie w sprawie. W rezultacie sąd uznał zarzuty obu skarg za uzasadnione. Wobec czego z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działkę nr [...] nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz skarżącego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz.1800). Na koszty postępowania składają się: uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 200 zł, stawka minimalna opłat za czynności adwokackie w kwocie 480 zł i 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż wniosek zgłoszony w odpowiedzi na skargę przez Wojewodę nie spotkał się ze sprzeciwem pozostałych stron postępowania.