V SAB/Wa 10/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: przewodniczący – sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie zajęcia stanowiska przez wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie zajęcia stanowiska przez wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 27 listopada 2018 r. otrzymał tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2018 r. wystawiony przez UFG w ramach wszczętego przez Urząd Skarbowy [...] postępowania egzekucyjnego. W dniu 4 grudnia 2018 r. Skarżący wniósł zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego, wobec którego UFG nie zajął stanowiska. W związku z tym Skarżący w dniu 12 kwietnia 2019 r. złożył do UFG ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę UFG wniósł o jej odrzucenie, podnosząc iż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018. poz. 149 i 650) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Dokonując oceny dopuszczalności skargi, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy skarga została złożona na bezczynność organu administracji publicznej. Niespełnienie kluczowego warunku, a więc brak możliwości określania podmiotu jako organu administracji publicznej lub mającego kompetencje w zakresie wydawania aktów o charakterze administracyjnym, co do zasady, stanowi nieusuwalną przeszkodę w rozpoznaniu sprawy, polegającą na wyłączeniu sprawy spod kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 473, dalej: "ustawa o ubezpieczeniach") UFG jest osobą prawną wykonującą zadania określone w ustawie o ubezpieczeniach. W doktrynie wskazuje się, że w konstrukcji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego można doszukać się zarówno cech publicznoprawnych, jak i prywatnoprawnych. Nadzór nad jego działalnością sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych, co do legalności i zgodności ze statutem sposobu wykonywania zadań. O publicznoprawnym charakterze Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego świadczą również jego kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawia tytuł wykonawczy w trybie egzekucji administracyjnej w zakresie egzekucji karnej opłaty pieniężnej w stosunku do podmiotów naruszających obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Nie wydaje jednak decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe, a nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1833/18, Legalis 1778673). Skoro UFG nie jest organem administracji publicznej, a przepisy regulujące jego działalność nie odwołują się do kognicji sądów administracyjnych, przynajmniej w zakresie ustalenia opłaty na podstawie art. 88 ustawy o ubezpieczeniach (a właśnie niespełnienie tego obowiązku przez Skarżącego było powodem wystawienia tytułu wykonawczego), nie może on wydawać rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Powyższe znajduje swoją podstawę w art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach, zgodnie z którym ustalenia spełnienia lub niespełnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym. Już tylko z powyższych względów skargę należało uznać za niedopuszczalną. Dodatkowo wskazać jednak należy, że jak już wspomniano powyżej, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności jest zatem ograniczone. Zaskarżona przez Stronę bezczynność UFG dotyczy zajęcia przez UFG, jako wierzyciela, stanowiska odnośnie zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów, do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez US [...]. Z tego względu skarga na bezczynność w zakresie wydania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w powyższej kwestii nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro bowiem Skarżącemu nie przysługiwałaby skarga na takie postanowienie z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., to nie przysługiwała mu również – z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – skarga na bezczynność UFG w zakresie wydania takiego postanowienia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.