II SA/Kr 549/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. [...] decyzją nr [...] z dnia 24 sierpnia 2018r. znak: [...] na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2018r. poz. 1202 z późń. zmian. dalej u.p.b. ). nakazał B. C. rozbiórkę będącego w budowie budynku letniskowego o wymiarach w rzucie poziomym 6,13 mx 4,68 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Muszyna, gm. Miasto i Gmina Uzdrowiskowa, bez wymaganego zgłoszenia. Wg organu inwestorem przedmiotowego budynku jest B. C.. W toku postępowania ustalono również, iż inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podczas przesłuchania w dniu [...] maja 2018 r. dokonanego w siedzibie organu I instancji B. C. wskazała, iż początkiem kwietnia bieżącego roku z uwagi na zły stan techniczny tego budynku został on przez nią rozebrany i rozpoczęła budowę nowego budynku letniskowego w tym samym miejscu co stary budynek. Nie posiada żadnych dokumentów świadczących o legalności budynku. Wg organu nie ma możliwości legalizacji samowoli z powodu regulacji planu miejscowego na tym obszarze. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożyła B. C. podnosząc, iż organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty jako budowę obiektu budowlanego, bowiem B. C. nie dokonała budowy, czy też odbudowy domku letniskowego, lecz przebudowy, w wyniku którego w żaden sposób nie uległa zmianie bryła obiektu budowlanego. Na wykonanie przebudowy nie jest wymagane ani pozwolenie, ani zawiadomienie, dlatego też nie można mówić w tym przypadku o samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia 22 marca 2019r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, a także art. 49b ust. 1 oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej przed orzeczeniem nakazu rozbiórki. PINB uznał bowiem, że stwierdzona niezgodność samowolnie zrealizowanego obiektu z obowiązującymi przepisami prawa ma charakter nieusuwalny i jedynym sposobem likwidacji skutków stwierdzonego bezprawia budowlanego pozostaje wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji kiedy samowolnie wykonany obiekt budowlany nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2009 r., (II OSK 1625/08, LEX nr 1217982): "Zatem, jeżeli już na wstępie postępowania wszczętego w celu usunięcia samowoli budowlanej istnieją podstawy do stwierdzenia, że budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie ma potrzeby, aby rozważać usunięcie tej samowoli w inny sposób niż w drodze rozbiórki obiektu budowlanego. " W toku postępowania ustalono, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Zapopradzie/Mikowa" w Muszynie zatwierdzonym uchwałą Nr XIX.258.2012 Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 23 lutego 2012 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego z dnia 31.01.2018 r. poz. 1141). Działka ewidencyjna o nr [...] położona w Muszynie gm. Muszyna, na której znajduje się przedmiotowy obiekt leży w terenach: 1UTL/o — usługi turystyki i wypoczynku, obszarach predysponowanych do osuwania i zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,(...) strefy ochrony uzdrowiskowej "A". Jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zapopradzie/Mikowa" w Muszynie (§ 14 ust. 4 pkt 1a): docelowo, na terenie 1UTL przewiduje się realizację pensjonatu lub hotelu z częścią leczniczą wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz drobnym handlem sprzedaży pamiątek, wyrobów ludowych, produktów regionalnych lub towarów o podobnym charakterze. Do czasu realizacji obiektu wymienionego wyżej, utrzymuje się istniejące domki letniskowe dopuszczając możliwość ich przebudowy w zakresie ustalonym przez art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. poprzez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 6 u.p.b. poprzez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Mając na uwadze charakter wykonywanych robót, tj. budowę budynku letniskowego o wymiarach w rzucie poziomym 6,13 m x 4,68 m, organ I instancji zasadnie wskazał, iż nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego. Fakt niezgodności inwestycji z przepisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż nie spełniona jest jedna z przesłanek wyrażonych w art. 48 ust. 2 u.p.b. Brak spełnienia jednej z nich obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Organ podał, iż w aktach organu I instancji znajduje się, wydane na wniosek skarżącej, zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 5 lipca 2018r., znak: [...], którym wskazano, iż przebudowa domku letniskowego polegająca na: remoncie istniejącego fundamentu oraz ścian zewnętrznych (zmiana materiału z drewnianego na murowany), zmianie układu ścian wewnętrznych, remoncie pokrycia dachowego, wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej, ociepleniu bez naruszenia obrysu zewnętrznego budynku na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości Muszyna, gm. Muszyna jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Zapopradzie/Mikowa" w Muszynie, uchwalonego uchwałą Nr XIX.258.2012 Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 23 lutego 2012 r. (tj. Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego z 09.02.2018 r. póz. 1141) na warunkach i zgodnie z zasadami ściśle określonymi ww. planem (k: 77 akt PINB). Skarżąca wskazuje w odwołaniu, iż organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty jako budowę obiektu budowlanego, tj, iż nie dokonała budowy, czy też odbudowy domku letniskowego, lecz przebudowy, w wyniku którego w żaden sposób nie uległa zmianie bryła obiektu budowlanego. Organ wskazał jednak, że zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji znajduje się protokół z dnia [...] maja 2018 r. z przesłuchania P. B. C., która wskazała, iż początkiem kwietnia bieżącego roku z uwagi na zły stan techniczny tego budynku został on przeze mnie rozebrany i rozpoczęłam budowę nowego budynku letniskowego w tym samym miejscu co stary budynek. [...]WINB wskazał, iż niedopuszczalne jest traktowanie odbudowy budynku, np. po spaleniu albo po rozbiórce dotychczasowego obiektu budowlanego zużytego technicznie, jako przebudowy, a nie jego odbudowy. Taki pogląd znajduje również odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowo - administracyjnym, zgodnie z którym wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samych gabarytach traktuje się jako budowę, a nie przebudowę lub remont. Jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, wówczas inwestor dokonuje odbudowy. Zatem nawet jeżeli przedmiotowy obiekt budowlany istniał w tym miejscu wcześniej, po czym został zlikwidowany i następnie odtworzony w tym samym miejscu takowe roboty zgodnie z u.p.b. kwalifikuje się jako budowę obiektu budowlanego. W toku postępowania B. C. przedłożyła organowi oświadczenia sąsiadów, z których wynika, iż na działce nr [...] w miejscowości Muszyna istniał domek letniskowy, który następnie został częściowo rozebrany. Ze złożonych w toku postępowania oświadczeń wynika, iż pozostał betonowy fundament na którym posadowiony był domek. Jak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 23/10 kwestia realizacji obiektu na fundamentach starego budynku jest bez znaczenia albowiem odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego jest budową w świetle prawa budowlanego. W ocenie [...]WINB organ I instancji prawidłowo ustalił, iż budowa przedmiotowego obiektu następuje w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest to, jak wskazuje Skarżąca, przebudowa istniejącego wcześniej budynku. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK1338/15: Należy bowiem podkreślić, że przebudowa polega na zmianie (...)parametrów użytkowych lub technicznych, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy). Parametry te ulegają zmianie w ramach budowy, o której stanowi art. 3 pkt 6 ustawy, ponieważ do tego sprowadza się wykonywanie obiektu budowlanego, jego odbudowa, rozbudowa albo nadbudowa. Nawet wykorzystanie fundamentów, na których wzniesiono ściany oraz dach przedmiotowego budynku (...), nie zmienia faktu, że doszło do budowy budynku (...). [...]WINB wskazuje, iż nawet wykorzystanie fundamentu po rozebranym obiekcie budowlanym nie zmienia faktu, iż sam obiekt przestał istnieć. Wówczas mamy do czynienia z budową faktycznie nowego obiektu budowlanego, zasadniczo różnego od obiektu istniejącego wcześniej w tym samym miejscu. W niniejszej sprawie Inwestor nie wykonał przebudowy w istniejącym obiekcie, lecz go rozebrał i na nowo odbudował. W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2137/02 wskazano, iż: w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy (wyrok NSA z dn.29.03.2001 r., SA/Bk 852/00, ONSA Nr 2/2002, poz.85). Jeśli obiekt budowlany z jakichś powodów przestał istnieć, to odbudowa takiego obiektu wymaga załatwienia takich samych formalności, jak przy budowie nowego obiektu. Nie ma znaczenia, że odbudowujemy to samo, o tym samym kształcie i wymiarach, w tym samym miejscu. Ponadto PINB w N. prawidłowo ustalił, iż budowa przedmiotowego obiektu narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym na terenach oznaczonym symbolem 1UTL/o utrzymuje się istniejące domki letniskowe dopuszczając możliwość ich przebudowy w zakresie ustalonym przez art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż wykonywane przez inwestora roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę, a nie jako przebudowę obiektu budowlanego. [...]WINB wskazał również, iż w jego ocenie organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresata orzeczonego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu B. C.. Zgodnie bowiem z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Oznacza to, iż w pierwszej kolejności obowiązki wskazane w powołanym wyżej przepisie ustawy kierowane są do inwestora pod warunkiem, że w chwili orzekania nakazu rozbiórki posiada on tytuł prawny do obiektu, który pozwoliłoby mu na legalne wykonanie orzeczonego obowiązku. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1090/13: organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 Pr.bud., powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest zawsze właściciel nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego, skarżąca pismem z dnia 28 listopada 2018 r. zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania toczącego się w wyniku odwałania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. [...] z dnia 24 sierpnia 2018 r. Nr [...] znak: [...] o nakazanie B. C. dokonanie rozbiórki będącego w budowie budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Muszyna, gm. Miasto i Gmina Muszyna. W w/w wniosku wskazano, iż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia złożonego wniosku o zmianę w studium i planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Muszyna. W ocenie [...]WINB wskazana okoliczność nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Skoro więc, w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, zatem brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną zmianą studium, a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą powyższego aktu. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 30 grudnia 2015 r.,II OSK 1037/14; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11; z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z l czerwca 2016 r., II OSK 2374/14; wyroki WSA w Gdańsku z 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 752/12 oraz z 19 października 2016 r., II SA/Gd 319/16; wyrok WSA w Poznaniu z 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 956/12; wyrok WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2017 r., II SA/Kr 986/16). Podkreślenia wymaga również, że procedura uchwalania (zmiany) studium jest etapem poprzedzającym dopiero procedurę uchwalania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, a studium nie stanowi prawa miejscowego stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., póz. 1073). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 870/16: Późniejsze w stosunku do postępowania legalizacyjnego postępowania planistyczne zmierzające do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia w (...)sprawie. Ponadto jak wskazano w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2869/18: brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Identycznie ocenić należy inicjatywę o podjęcie prac w zakresie zmiany studium bądź planu (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła B. C. powtarzając zarzuty z odwołania, iż sporne roboty należało zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. przez co naruszono także art. 7, 8, 9, 11 i 140 w zw. z art. 10 kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie oświadczenia skarżącej, pominięcie zaświadczenia Burmistrza Gminy Muszyna o zgodności z prawem miejscowym, brak wysłuchania strony i umożliwienia jej wypowiedzenia się w sprawie, przez co bezzasadnie także odmówiono zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, podzielić należy w całości ustalenia i poglądy organu, które w związku z tym obszernie zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia. Jedynie w uzupełnieniu należy wskazać, że istota problemu w niniejszej sprawie, sprowadza się do prawnej oceny realizowanych przez skarżącą robót budowlanych. W tym zakresie najistotniejsze znaczenie ma dokumentacja fotograficzna (k.6 - k.8 akt administracyjnych organu I instancji), z której ponad wszelką wątpliwość wynika, że skarżąca rozebrała dotychczasowy domek letniskowy w całości i rozpoczęła budowę nowego. W tym stanie rzeczy, wykonywanych robót budowlanych, nie można zakwalifikować jako przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz jako budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 upb. Tego rodzaju roboty budowlane są natomiast niezgodne z obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Zapopradzie/Mikowa" w Muszynie, zatwierdzonym uchwałą Nr XIX.258.2012 Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 23 lutego 2012 r. (Dz. Urz. Wojew. Małopolskiego z dnia 31.01.2018 r. poz. 1141), który dla terenu: 1UTL/o, gdzie znajduje się przedmiotowy obiekt - w § 14 ust. 4 pkt 1a) - przewiduje docelowo realizację pensjonatu lub hotelu z częścią leczniczą wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz drobnym handlem sprzedaży pamiątek, wyrobów ludowych, produktów regionalnych lub towarów o podobnym charakterze, a do czasu realizacji obiektu wymienionego wyżej, utrzymuje istniejące domki letniskowe dopuszczając możliwość ich przebudowy w zakresie ustalonym przez art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z powyższych przyczyn, nie było podstaw do legalizacji realizowanych robót budowlanych. Jeśli natomiast chodzi o zaświadczenie Burmistrza Muszyny (k.77 akt organu I instancji), to wynika z niego jedynie tyle, że zgodna z planem jest przebudowa domku letniskowego, polegająca na remoncie istniejącego fundamentu oraz ścian... Jak jednak wynika z materiału dowodowego, przedmiotowe roboty budowlane nie są przebudową, czy remontem lecz budową. Również w pozostałym zakresie podzielić należy stanowisko organu. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o prawidłową podstawę prawną, skierowana do właściwego podmiotu, trafnie też organ uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia kontrolowanego postępowania administracyjnego, z uwagi na obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego, który jest obowiązującym prawem miejscowym. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.