II SAB/Ke 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 30 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie ponumerowania akt, prowadzenia spisu treści i metryki postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić S. S. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W rozpoznawanej sprawie S. S. przedmiotem skargi do tut. Sądu uczynił bezczynność Starosty polegającą na nieponumerowaniu zgromadzonych dokumentów, nieprowadzeniu ich spisu treści i metryki. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w piśmie z dnia 6 lipca 2019 r. zażądał od Starosty , prowadzącego sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uporządkowania i ponumerowania akt tej sprawy. W odpowiedzi z dnia 15 lipca 2019 r. organ zawiadomił, że nie zamierza spełnić tego żądania. Zdaniem skarżącego sposób przechowywania dokumentów w aktach ww. sprawy uniemożliwia bezpośrednie odwoływanie się do konkretnego dokumentu. Nie ma też pewności czy niektóre dokumenty nie zostaną z akt usunięte. Sposób prowadzenia akt stwarza wrażenie nieładu i chaosu. Przyjęcie takiego standardu pracy z aktami, w którym nie dokonuje się na bieżąco numerowania poszczególnych wpływających dokumentów oraz zakłada się z góry dokonanie tej czynności w nieokreślonej przyszłości stwarza pole do manipulacji zgromadzonym materiałem. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie I SAB/Rz 9/15. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów od skarżącego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prowadzi na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dzięki elektronicznemu obiegowi dokumentów w Starostwie Powiatowym metryka sprawy prowadzona jest na bieżąco w formie cyfrowej w programie e-SOD. Z chwilą zakończenia postępowania wyjaśniającego akta sprawy zostaną ponumerowane i sporządzony zostanie spis treści. Organ wskazał, że nie istnieją normatywy, które wprowadzają wzór czy format prowadzenia akt danej sprawy. Tutaj organ stosuje przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, które określają "instrukcję archiwalną". Przepis § 15 wprowadza obowiązek uporządkowania akt sprawy zakończonej przejmowanej do archiwum zakładowego. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący nie spełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 w zw. z art. 37 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 § 2 Ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kpa, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dodatkowo sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Ppsa). Skarżący przedmiotem swojej skargi uczynił bezczynność Starosty polegającą na nieponumerowaniu zgromadzonych dokumentów, nieprowadzeniu ich spisu treści i metryki. Tymczasem z przywołanych wyżej przepisów wynika wyraźnie, że przedmiotem skargi na bezczynność może być jedynie niewydanie decyzji, postanowienia w postępowania administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bezczynność w odniesieniu do postępowań wyłączonych z zakresu at. 3 § 2 pkt 3 i 4 (opieszałość w wydawaniu postanowień incydentalnych, wpadkowych). Numerowanie stron, prowadzenie spisu treści i metryki akt sprawy nie należy do żadnej ww. kategorii spraw. Obowiązek prowadzenia metryki w aktach sprawy administracyjnej wprowadzony został ustawą z dnia 15 listopada 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 186, poz. 1100), którą dodany został do Kpa art. 66a. Zgodnie z tym unormowaniem w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3). Metryka stanowi więc obowiązkowy element akt sprawy administracyjnej, a celem jej wprowadzenia było - według projektu rządowego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 3362) - zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie obowiązku założenia i prowadzenia oraz aktualizacji metryki nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na jego wynik albo wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. II GSK 1175/13). W świetle powyższego, prowadzenie metryki sprawy, spisu treści i numerowanie zgromadzonych dokumentów stanowią czynności techniczne polegającą na utrwaleniu informacji o datach, czynnościach i ich wykonawcach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Jako takie, czynności te nie są rozstrzygnięciami, nie mają wpływu na sam proces wydania rozstrzygnięcia i jego prawidłowość. W szczególności w żaden sposób nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Kpa). Zaniechanie tych czynności przez organ nie może więc stanowić w obowiązującym stanie prawnym przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa. Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść art. 199 Ppsa, zgodnie z którym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, który umożliwiałby zasądzenie kosztów od skarżącego na rzecz organu w razie odrzucenia lub oddalenia skargi.