II SA/Ol 656/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi M. M.-L. na decyzję Dyrektora Przedszkola z dnia "[...]" w przedmiocie nieprzyjęcia dziecka do przedszkola I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącej Komisji Rekrutacyjnej Przedszkola z dnia "[...]"; II. zasądza od Dyrektora Przedszkola na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M.–L. (skarżąca) złożyła wniosek o przyjęcie jej córki – K. L. do przedszkola w "[...]". Pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. Przewodnicząca Komisji Rekrutacyjnej, powołując się na art. 158 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poinformowała pełnomocnika skarżącej, że przyczyna odmowy przyjęcia K. L. jest ograniczona liczba miejsc w przedszkolu w rekrutacji na rok szkolny 2019/2020. Najniższa liczba punktów uprawniająca do przyjęcia wynosiła 95 i tyle też punktów uzyskała córka skarżącej. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił jej naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym w zakresie przestrzegania kryteriów rekrutacyjnych i braku podpisów członków Komisji rekrutacyjnej oraz naruszenie art. 158 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996) poprzez brak określenia daty podania do publicznej wiadomości listy kandydatów nieprzyjętych do przedszkola. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Przedszkola w "[...]" poinformował pełnomocnika skarżącej, że K. L. nie została przyjęta do Przedszkola w "[...]" na rok szkolny 2019/2020 z powodu braku miejsc. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję z dnia "[...]" pełnomocnik skarżącej zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 1, 4, 6 i 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim w zakresie przestrzegania kryteriów rekrutacyjnych branych pod uwagę na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkola, co przejawiało się w braku wskazania przez organ podstawy prawnej przyczyn odmowy przyjęcia K. L. do przedszkola, a także brakiem elementarnych składników decyzji administracyjnej w postaci braku oznaczenia organu administracji publicznej, braku wskazania podstawy prawnej podjętej decyzji, braku uzasadnienia prawnego, a także braku pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej, jak tez poprzedzającej ja decyzji oraz zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy wyjaśnić, że dyrektor przedszkola publicznego stanowi organ administracji oświatowej, któremu przysługuje szereg kompetencji z tego zakresu określonych w art. 68 ustawy Prawo oświatowe. W ust. 1 ustawodawca określając kompetencje, posłużył się terminem "w szczególności", co oznacza według stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że jest to katalog otwarty, pośród którego należy umieścić również decyzje wydawane w toku postępowania rekrutacyjnego. Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle spraw dotyczących dyrektorów szkół publicznych. System oświaty w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe obejmuje m.in. przedszkola i szkoły, o czym stanowi art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 ustawy, ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. O uznaniu za organ administracji szkolnej dyrektora szkoły wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1180/08. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 248/12. Ustawa Prawo oświatowe w Rozdziale 6 zatytułowanym "Przyjmowanie do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek" zawiera przepisy dotyczące postępowania rekrutacyjnego, którego geneza znajduje swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. K 38/12 (Dz.U.2013/87). Wyrok ten zapadł na tle art. 22 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty. Niemniej wskazania zawarte w treści tego orzeczenia Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę uważa nadal za aktualne w postępowaniu rekrutacyjnym prowadzonym na podstawie Rozdziału 6 ustawy Prawo oświatowe. W powyższym wyroku TK zarzucił ustawie o systemie oświaty brak ogólnej regulacji procedury odwoławczej od decyzji o nieprzyjęciu dziecka do wybranej szkoły lub wybranego przedszkola. Tak więc orzeczenie o nieprzyjęciu do przedszkola jest decyzją administracyjną, nawet jeżeli ustawodawca posługuje się w przepisach rekrutacyjnych terminem rozstrzygnięcie. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (patrz - Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 104 K.p.a., stan prawny 15 września 2013 r.). Decyzja o nieprzyjęciu dziecka do przedszkola korzysta z gwarancji przewidzianych w art. 78 Konstytucji RP: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zasady i tryb zaskarżenia decyzji wydanej w przedmiocie nieprzyjęcia kandydata do przedszkola regulują przepisy ustawy Prawo oświatowe, przewidując możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez komisję rekrutacyjną do dyrektora przedszkola w drodze odwołania, a z kolei od rozstrzygnięcia decyzji wydanej w drugiej instancji przez dyrektora przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro ustawodawca poddał kontroli sądu administracyjnego między innymi rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu rekrutacyjnym do przedszkoli (art. 158 ust. 9 Prawa oświatowego), to rozstrzygnięcia te, będąc decyzjami administracyjnymi muszą spełniać pewne wymogi, zwłaszcza w zakresie motywów ich podjęcia. Rozstrzygnięcie musi odnosić się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać decyzja, zostały wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. - decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W świetle powyższych ustawowych regulacji nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia do przedszkola są decyzjami organu kolegialnego, których zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia do przedszkola, podpisując je w pełnym składzie. W konsekwencji skoro komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wraz z podpisami wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie, w decyzji Komisji Rekrutacyjnej z dnia "[...]" nie wskazano jednak składu komisji, a pod decyzją podpisał się wyłącznie jej przewodniczący. Jak już wskazano powyżej, decyzja komisji rekrutacyjnej nie tylko powinna wymieniać imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, ale także wszyscy członkowie komisji powinni się pod tą decyzją podpisać. Pominięcie imion i nazwisk członków komisji, którzy wydawali decyzję jako organ I instancji i brak ich podpisów, stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej tego rodzaju wadą prawną stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przepisy procesowe nakazują też wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Natomiast ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odniesieniu do tych zasad, doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. Podkreślić przy tym należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanego nakazu. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Natomiast § 3 omawianej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania przepisów prawa, które organ uznał za podstawę wydania decyzji, przy czym nie chodzi tylko o podanie przepisów ustrojowych czy procesowych, ale także przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie podał żadnych przepisów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Z kolei lakoniczne stwierdzenie organu, ze córka skarżącej nie dostała się do przedszkola z powodu braku miejsc i brak poparcie tego twierdzenia stosowna argumentacją nie czyni zadość wymaganiom decyzji wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie bowiem decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Za takie uzasadnienie nie można natomiast uznać ogólnikowego stwierdzenia, że w przedszkolu nie ma miejsc. Wobec stwierdzonych uchybień formalnych Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów norm materialnoprawnych uznając, że byłoby to przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku i ponownie przeprowadzi postępowanie rekrutacyjne w stosunku do córki skarżącej. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wniesiony wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.