II OSK 2064/19

Dnia 1 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. Polska sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lutego 2011 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 57/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lutego 2011 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy B. Miasta ... W. z 14 stycznia 2011 r. nr ... W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy B. m. W. z 14 stycznia 2011 r. Obie te decyzje obarczone zostały bowiem wadą, którą – na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, ustalając, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, mający zdolność do prowadzenia postępowania, oraz strona, o której prawach i obowiązkach organ administracyjny rozstrzyga w danym postępowaniu. Nadmienić należy, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z tego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie posiada zdolności prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być derogowane z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia faktu, że takie rozstrzygnięcie w sprawie skierowane zostało do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydania nie posiadała już przymiotu strony. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem prowadzenie go wobec osób żyjących, a w konsekwencji kierowanie rozstrzygnięć wyłącznie do takich osób. Dlatego też organy administracji publicznej zobowiązane są na każdym etapie postępowania do posiadania aktualnej wiedzy na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd wskazał, że z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że stroną toczącego się w obu instancjach postępowania był m.in. A. K.. Znajdujący się w aktach sprawy odpis skrócony aktu zgonu nr ... wskazuje na to, że osoba ta zmarła w dniu 11 października 2007 r. Sąd w trakcie czynionych ustaleń i prowadzonej w sprawie korespondencji w związku z zawieszeniami przedmiotowego postępowania, mającymi na celu ustalanie aktualnych stron tego postępowania, dopiero w listopadzie 2017 r. powziął informację o tym, że A. K. nie żyje i to już od 2007 r. Sąd uznał zatem, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prowadziły postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą już w dacie wydania poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie – decyzji Zarządu Dzielnicy B. m. W. z 14 stycznia 2011 r. Z tego wynika, że w toku tego postępowania administracyjnego organy obu instancji przyznały przymiot strony postępowania – poprzez doręczenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umieszczenie w rozdzielniku decyzji organu drugiej instancji – osobie nieżyjącej w dacie wydania przez nie decyzji tak z 14 stycznia 2011 r., jak i 25 lutego 2011 r. Sąd uznał, że zaistniałe rażące naruszenie prawa nie pozostawiło Sądowi obligowało do uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy też nie wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 268/16). Wadliwość rozstrzygnięcia w takich okolicznościach stanowi bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3470/15). Sąd zauważył, że jakkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej, to jednak tak w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że jest to rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przedmiotu strony, stanowi wadliwość decyzji, która nie podlega konwalidacji, a więc jest okolicznością obligującą do stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 268/16; z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2322/15). Sąd podkreślił, że przepisy normujące postępowanie nadzorcze nie przewidują konstrukcji prawnej, zgodnie z którą możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej skierowania zaskarżonego rozstrzygnięcia do osoby, której status strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje i przysługiwać nie może – gdyż jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jako osoba zmarła, nie posiada już zdolności prawnej. Mając na względzie, że rozstrzygnięcia z 14 stycznia 2011 r. oraz 25 lutego 2011 r. zostają derogowane z obrotu prawnego, jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa, Sąd odstąpił od dokonania merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji. W skardze kasacyjnej spółka P. sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w części rodzącej nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy B. Miasta ... W. z 14 stycznia 2011 r. nr ..., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie następujących przepisów: – art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że decyzja Zarządu Dzielnicy B. Miasta ... W. z dnia 14 stycznia 2011 r. nr ... została wydana z rażącym naruszeniem prawa, – art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez Sąd ustalenia kręgu stron w dacie wydawania decyzji nr 2/2011, – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji nr ... zaszła nieważność postępowania, – art. 119 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy B. m. W. z dnia 14 stycznia 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż skierowanie decyzji, która nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki pozbawionej zdolności prawnej, do osoby zmarłej, niedysponującej interesem prawnym bezpośrednim, stanowi rażące naruszenie prawa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy B. m. W. z dnia 14 stycznia 2011 r., w sytuacji gdy decyzje administracyjne organów obu instancji nie były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na braku wskazania jaki to przepis prawa decyzje administracyjne obu organów naruszyły w sposób rażący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 1. Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. 1.1. Postawione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego są zasadne. Artykuł 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne zastosowania sankcji nieważności decyzji, stanowiąc, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego jedną z przesłanek nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisów prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przyznanie jednostce statusu strony w sprawie reguluje art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Stroną jest w myśl regulacji art. 28 kodeksu każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie. O tym jednak, czy jednostka ma interes prawny w sprawie przesądza, czy jednostce tej przysługuje zdolność prawna. Jednostce przysługuje bowiem interes prawny jeżeli ma zdolność do nabywania praw lub do obciążenia jej obowiązkiem. Dla oceny zatem interesu prawnego lub obowiązku konieczne jest ustalenie zdolności prawnej, której dokonuje się na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Jednostka, która nie ma zdolności prawnej, nie ma zdolności do nabywania praw lub obciążenia obowiązkiem. Nie ma zatem statusu strony. Śmierć pozbawia zdolności prawnej, pozbawia zatem zdolności do zachowania statusu strony. 1.2. Byt prawny postępowania administracyjnego obwarowany jest przesłanką bytu podmiotów postępowania administracyjnego. Do podmiotów, których wystąpienie przesądza o bycie prawnym postępowania należy organ administracji publicznej i strona postępowania. Do organów mających zdolność do prowadzenia postępowania, przy przyjęciu kompetencji ogólnej złożonego systemu organów administracji publicznej oraz innych podmiotów, wyliczonych w art. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, należy wyróżnić odrębnie rodzaje naruszenia przez naruszenie przepisów o właściwości, które prowadzi do nieważności decyzji oraz prowadzenie postępowania przez podmioty niemające kompetencji ogólnej, co prowadzi do pozbawienia bytu prawnego postępowania, a w konsekwencji nieistnienia decyzji. 1.3. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozpoznanie sprawy przez rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach ustawy. Brak podmiotu, o którego prawach lub obowiązkach organ orzeka, pozbawia bytu prawnego postępowanie, którego następstwem jest nieważność decyzji. Braki podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach organ rozstrzyga powoduje, że postępowanie to jest dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadliwością, powodującą nieważność decyzji. W świetle regulacji art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego należy wyróżnić kiedy to występuje brak podmiotu i kiedy dochodzi do braku strony postępowania. Brak podmiotu występuje w przypadku, kiedy to czynności postępowania i rozstrzygnięcie sprawy dotyczy kształtowania uprawnień lub obowiązków podmiotu pozbawionego zdolności prawnej. Konsekwentnie decyzja skierowana do podmiotu niemającego zdolności prawnej jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak interesu prawnego w sprawie podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach rozstrzygnięto decyzją, jest też ciężkim naruszeniem prawa, ale którego rodzaj wyliczony jest w art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. 2. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji wymaga uwzględnienia, czy w sprawie wystąpiła wielość stron. W razie wielości stron dla wyprowadzenia sankcji nieważności konieczne jest stwierdzenie, czy decyzja kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki mającej zdolność prawną. Ustalenie, że jednostka będąca adresatem decyzji ma zdolność prawną, nie daje podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach wpływa na ograniczenie uprawnień innych podmiotów, to w takim przypadku gdy ten inny podmiot utracił zdolność prawną w trakcie postępowania, nie ma podstaw do wywodzenia o rażącym naruszeniu prawa wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji, która przyznała uprawnienie lub nałożyła obowiązek na podmiot mający zdolność prawną. W takich przypadkach nie można wyprowadzić braku podmiotu postępowania, który przesądza o braku bytu postępowania, a jedynie o braku zapewnienia udziału w postępowaniu, który należy kwalifikować jako wadliwość postępowania. W sprawie wymaga uwzględnienia, że zaskarżona decyzja była wydana na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego otwiera ponowne, pełne rozpoznanie sprawy, przy ustaleniu stron postępowania mających interes prawny, w tym stron mających zdolność prawną, które wchodząc z tytułu następstwa prawnego, w miejsce stron pozbawionych zdolności prawnej. Zasadnie zatem w skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wystąpiło tego rodzaju naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności decyzji, jak i decyzji organu I instancji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. P. sp. z o.o. zaskarżyła wyrok w części co do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło wyrok w całości. Brak zasadności zastosowania sankcji nieważności zaskarżonej do sądu decyzji, a zatem zastosowanie bez usprawiedliwionych podstaw art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymaga od sądu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem czy zasadnie uchylono w postępowaniu odwoławczym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 119 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwa ocena Sądu co do rodzaju naruszenia przepisów prawa dająca podstawę do zastosowania trybu uproszczonego nie oznacza, że Sąd naruszył art. 119 pkt 1 ustawy, skoro w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej ta ocena została podważona. W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.