II OSK 2718/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. D., B. R. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1393/16 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. L. solidarnie na rzecz D. D., B. R. i W. R. kwotę 670 (sześćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. II SA/Bd 1393/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO we W.) z [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], oraz zasądził od SKO we W. na rzecz G. L. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy. Wnioskiem z [...] września 2015 r. D. D. i B. R., współwłaścicielki firmy [...] s.c., wystąpiły do Wójta Gminy R. (dalej: Wójt) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa stacji paliw płynnych i gazu płynnego w S., dz. nr [...], gm. R., polegająca na wymianie istniejącego podziemnego zbiornika jednopłaszczyznowego paliw płynnych o poj. 50 m³ na zbiornik podziemny dwupłaszczyznowy o poj. ok. 15 m³ wraz z lokalizacją dystrybutora ON/Pb i powiększeniem istniejącej wiaty". W decyzji z [...] grudnia 2015 r. Wójt ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. SKO we W. w decyzji z [...] lutego 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. L. od ww. decyzji Wójta, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wójt w decyzji z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Przebudowa stacji paliw płynnych i gazu płynnego w S., dz. nr [...], gm. R., polegająca na wymianie istniejącego podziemnego zbiornika jednopłaszczyznowego paliw płynnych o pojemności ok. 15 m³ wraz z lokalizacją dystrybutora ON/Pb i powiększeniem istniejącej wiaty". We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu G. L. podniósł, że w niniejszej sprawie należy najpierw wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji z [...] września 2016 r., znak: [...], SKO we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na ww. decyzję G. L. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji wydanych w tej sprawie zarzucając: 1. naruszenie art. 61 ust 1 u.p.z.p. wraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w kontrolowanej sprawie, w części tekstowej analizy, średni wskaźnik został określony raz na 7,4% (w tabeli na str. 10 analizy), a w innym miejscu jako 7,8% (str. 11 analizy), natomiast w decyzji zaskarżonej decyzji wskaźnik ten określono "od 7,3% do 9,2%". Niewątpliwie zatem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki określony w decyzji jest inny, niż wynika to z wyliczonej średniej, nawet jeżeli przyjąć, że wartość 7,8% jest wynikiem omyłki pisarskiej (wskazana w tabeli wartość średniej 7,4 odpowiada wyliczeniu średniej arytmetycznej z danych ujętych w tabeli). W ocenie Sądu I instancji ani organ odwoławczy, ani organ I instancji nie wskazały z jakich konkretnych zapisów analizy urbanistycznej wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, niż ustalona w analizie średnia, tj. 7,4%. Organy poprzestały jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu treści analizy, w której autor uznał, że przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki należy pominąć działki zabudowane zabudową zagrodową. Według Sądu I instancji, organy nie zwróciły uwagi, że "kilka" działek z zabudową zagrodową stanowi połowę analizowanych działek. Oznacza to, że nie stanowią one jakiegoś marginesowego ("specyficznego"), pomijalnego zjawiska na analizowanym terenie, ale wręcz przeciwnie, są wyznacznikiem pewnej prawidłowości w zakresie zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu I instancji, w szczególności analiza nie wskazuje, czy na badanym terenie istnieją np. dające się jasno wyodrębnić strefy specyficznej zabudowy zagrodowej oraz zabudowy usługowo-handlowej. Według Sądu I instancji, powyższe prowadzi do wniosku, że organ uchybił wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy poprzez brak dokładnych ustaleń co do charakteru zabudowy analizowanych działek. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie dokonano ustaleń odnośnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich. Analiza, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, nie zawiera żadnych ustaleń w powyższej kwestii, jak również z uwagi na sposób jej przeprowadzenia, nie odpowiada treści § 7 rozporządzenia. SKO we W. zaakceptowało rozstrzygnięcie budzące wątpliwości co do zgodności z wynikami dołączonej do decyzji analizy w zakresie geometrii dachu. Zdaniem Sądu I instancji, opisane wyżej uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej D. D., B. R. i W. R. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 5 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że: a) dla ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego zawsze konieczna jest analiza wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym, bez względu na specyficzne uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście planowanego przez inwestora zamierzenia, podczas gdy wystarczająca w świetle tych przepisów powinna być analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów i cech kształtowania zabudowy, b) każda, nawet nieistotna wadliwość sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, pozwala na przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy ziszczenie się przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organ do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z prawem inwestora do zagospodarowania terenu, do którego ma on tytuł prawny, a także zasadą ekonomicznego wykorzystania terenu, a obowiązku tego nie mogą ograniczać same tylko przepisy wykonawcze, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO we W. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R., będących wynikiem wadliwego ustalenia, że organy administracji publicznej nie dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń w sprawie, przez co naruszyły wyżej wskazywane przepisy prawa administracyjnego, podczas gdy brak było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, albowiem organy administracji publicznej prawidłowo zrealizowały swe obowiązki w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, przez co nie naruszyły one w sprawie przepisów prawa administracyjnego. Na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęte przez organy ustalenia faktyczne i oparte na nich rozstrzygnięcie nie stwarzają ryzyka naruszenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, w tym w zakresie powierzchni, czy wysokości zabudowy istniejącej i planowanej, nawet jeśli uznać, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna zawiera niewielkie uchybienia. W ocenie skarżących kasacyjnie, stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów § 5 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest błędne, cechuje je nadmierny rygoryzm, a jednocześnie nie uwzględnia ono w wystarczającym stopniu prawa do gospodarowania terenem, o którym mowa w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także zasady ekonomicznego wykorzystania terenu przewidzianej w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Planowana inwestycja polega jedynie na przebudowie stacji paliw, która już istnieje na działce objętej inwestycją. Jedynym architektonicznym wyrazem tej przebudowy będzie powiększenie istniejącej już na terenie inwestycji wiaty. Po rozbudowie tej wiaty wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wzrośnie zaledwie o 1,82%, a działka oznaczona numerem [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora także jest zabudowana stacją paliw (LPG). Z tego względu nie sposób uznać, by realizacja inwestycji w jakikolwiek sposób naruszała ład przestrzenny w tzw. obszarze analizowanym, nawet jeśli przyjąć, że analiza urbanistyczna zawiera w tym przedmiocie jakieś uchybienia. W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji niezasadnie skoncentrował swoją uwagę na wadliwych jego zdaniem założeniach analizy urbanistycznej, tracąc z pola widzenia zasady rządzące planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a. Zasadne okazały się zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy R. z [...] sierpnia 2016 r. w żadnym razie nie zostały wydane z istotnym naruszenie przepisów rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna opierać się na założeniu, że normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności (wyrok NSA z 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1821/17, LEX nr 2700469). Celem wynikającym z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności. Ochrona prawna tej wartości uzasadnia odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu jest przebudowa istniejącej stacji paliw płynnych i gazu płynnego, polegająca na wymianie istniejącego zbiornika paliw płynnych na zbiornik o mniejszej pojemności wraz z lokalizacją dystrybutora ON/Pb i powiększeniem istniejącej wiaty. Nieruchomość objęta wnioskiem stanowi tereny przemysłowe. Planowana inwestycja realizowana będzie w ramach istniejącej już zabudowy usługowej – stacji paliw – oraz stanowi kontynuację funkcji istniejącej na działce objętej wnioskiem. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze objętym analizą znajdują się budynki o różnych funkcjach, w tym budynki mieszkalne i budynki produkcyjne dla rolnictwa w zabudowie zagrodowej, budynki mieszkalne i gospodarcze (inne) w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, budynki szkoły, zabudowa usługowa: budynki handlowo-usługowe, biurowe i garażowe. Z decyzji organów obu instancji wynika jednoznacznie, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizy funkcji. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może prowadzić do powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Nie ma więc znaczenia argument, że "kilka" działek z zabudową zagrodową stanowi połowę analizowanych działek i są one wyznacznikiem pewnej prawidłowości w zakresie zagospodarowania terenu jeżeli chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcja wnioskowanej inwestycji stanowi w oczywisty sposób kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Planowana inwestycja to z praktycznego punktu widzenia obiekty tożsame z już istniejącymi. Ich realizacja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi tu oczywista sprzeczność z dotychczasową funkcją występującą na terenie analizowanym oraz na terenie działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia dla wskazania, czy na badanym terenie istnieją np. dające się jasno wyodrębnić strefy specyficznej zabudowy zagrodowej oraz zabudowy usługowo-handlowej. W błędnej ocenie Sądu I instancji powyższy brak nie może prowadzić do wniosku, że organ uchybił wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższego, należy podzielić zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że Sąd I instancji niezasadnie skoncentrował swoją uwagę na założeniach analizy urbanistycznej, tracąc z pola widzenia zasady rządzące planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Błędne jest również stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości sporządzonej analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona prawidłowo. Jej specyfika wynika z faktu, że planowana inwestycja polega jedynie na przebudowie stacji paliw, która istnieje już na działce objętej inwestycją. W ramach inwestycji przewiduje się bowiem wymianę istniejącego podziemnego zbiornika paliw płynnych na dużo mniejszy. Zgodzić należy się ze skarżącymi kasacyjnie, że jedynym architektonicznym wyrazem tej przebudowy będzie powiększenie istniejącej już wiaty na terenie inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, że parametry geometrii dachu nie spełniają wymogów wynikających z § 8 rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały naruszone powołane przez Sąd I instancji przepisy rozporządzenia. Brak wskazania w analizie, które z opisanych działek są działkami z zabudową zagrodową nie stanowi naruszenia prawa. W sposób właściwy uzasadniono wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Również ustalenie pozostałych wskaźników, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu odpowiada wymogom rozporządzenia. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.