II OSK 1821/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 763/15 w sprawie ze skargi T. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 lutego 2017 r. sygn. II SA/Bd 763/15, uwzględnił skargę T. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z (...) grudnia 2014 r. nr (...) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Prezydenta Miasta T. decyzją z (...) grudnia 2014 r., po rozpoznaniu wniosku J. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie części nieruchomości położonej w T. przy ul. (...) na działce ewidencyjnej nr (...) w obrębie (...), w części nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 1.3 Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium powołało się na art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: upzp), przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz art. 134 i 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: Kpa). Kolegium stwierdziło, że granic obszaru analizowanego wyznaczono w sposób prawidłowy. Ponadto w niniejszej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji, ponieważ działki położone w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami wielorodzinnymi (działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...)). Za prawidłowe organ uznał odstąpienie od ustalania linii zabudowy, ponieważ cześć działki nr (...) od strony ul. (...) jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego elementem jest ustalenie linii zabudowy. Dalej organ odwoławczy potwierdził, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi średnio 37 % i w takiej wielkości został ustalony dla przedmiotowego terenu. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki została wyznaczona przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem odstępstwa od wartości średniej, wynoszącej 15,9 m, i ustalona została jako szerokość poszczególnych członów budynku w wielkości do 19 m (co mieści się w tolerancji 20% względem 15,9 m), oddzielonych od siebie wolną przestrzenią o szerokości nie mniejszej niż 8 m. Organ odwoławczy, wypowiadając się w zakresie ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stwierdził, że ten parametr zabudowy przyjęty został na poziomie 13 m (maksymalnej dla obiektów wielorodzinnych w obszarze analizowanym). Natomiast w zakresie geometrii dachu uprawnionym było ustalenie, że nad trzecią kondygnacją nadziemną dach ma być płaski, a w przypadku niższego budynku dopuszcza się, że może być on spadowy. 2. T. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T W skardze do Sądu T. U. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia (...) kwietnia 2015 r. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 4.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z 15 lutego 2017 r. powyższą skargę uwzględnił., uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji decyzje to zostały oparte na wadliwej analizie urbanistyczno - architektonicznej. Organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 Kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.2 W ocenie Sądu I instancji, organ odstępując od wyznaczenia linii zabudowy, stanowiska tego nie uzasadnił. Odstępując od wyznaczenia linii zabudowy, organ powinien jednak zbadać sposób wyznaczenia linii zabudowy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia (...) marca 2000r. nr (...) dla terenu tej części działki nr (...), oznaczonej na rysunku planu, jako teren zakreskowany, zlokalizowany w granicach jednostki o symbolu (...). Organy nie przeprowadziły w ogóle analizy ustaleń planu miejscowego w zakresie linii zabudowy wyznaczonej przez plan w celu zbadania, czy da się pogodzić lokalizację obiektu na terenach o różnym przeznaczeniu zlokalizowanego na jednej działce, z uwzględnieniem linii zabudowy wyznaczonej przez plan. 4.3 Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko zawarte w analizie nie znajduje potwierdzenia w załączniku graficznym z uwagi na nieczytelność tego dokumentu. Załącznik graficzny nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy posiada naniesioną skalę 1:1000 z osią zaznaczoną od 0 do 20. Na mapie nie zaznaczono frontu działki, co utrudnia dokonanie szczegółowej analizy wyznaczonego obszaru. Dokument graficzny wyznaczający obszar analizowany jest nieczytelny. Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna nie daje możliwości zweryfikowania danych w niej zawartych, ponieważ autor, dokonując analizy obszaru w części tekstowej, dokonał zbiorczego wymienienia: 105 działek objętych zabudową mieszkaniową jednorodzinną, 5 z zabudową mieszkaniową jednorodzinną z lokalami użytkowymi, w tym handlowo-usługowymi, 17 z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, 4 z zabudową mieszkaniową wielorodzinną z lokalami usługowymi, 6 z zabudową handlowo-usługową, 1 ze stacją transformatorową, 1 z zabudową garażową, 1 z zabudową produkcyjną, na 6 działkach zabudowanych występuje inna zabudowa, o bliżej nieokreślonej funkcji. 4.4 Ustalone w analizie wskaźniki w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie spełniają powyższego wymogu, gdyż jej autorka wymieniła jedynie średnie wskaźniki, nie podając odrębnie danych w stosunku do poszczególnych działek. Ograniczone dane dotyczące cech i gabarytów zabudowy nie dają wystarczającego obrazu sposobu zagospodarowania i możliwości niekwestionowanego ustalenia niezbędnych wielkości, a przede wszystkim weryfikacji. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie nie zawarto danych, opisujących cechy zabudowy z podaniem wielkości poszczególnych wskaźników na konkretnych działkach. Nie ma zatem możliwości zbadania, czy podane przez autorkę analizy końcowe wielkości są rzeczywiście prawidłowo wyliczonymi średnimi, czy przyjęcie odmiennych, niż średnie wskaźników też zgodne są z danymi analizy, bo takowych informacji po prostu nie ma. Dane z obszaru analizowanego powinny być przedstawione w taki sposób, aby można było parametry planowanej inwestycji przewidziane rozporządzeniem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić i wyliczyć. 4.5 Stwierdzone wyżej błędy natury materialnej i formalnej dotyczące przede wszystkim nieprecyzyjnego określenia rozważanych wcześniej parametrów nowej zabudowy i usytuowania obiektu obligowały do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 upzp oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. 5.1. (...) sp. z o. o. z siedzibą w T. (jako strona, na którą przeniesiono ww. decyzję z (...) grudnia 2014 r. o warunkach zabudowy - decyzja Prezydenta T. z (...) lutego 2016 r. ), wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając w go w całości. 5.2 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp oraz ww. rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, że analiza urbanistyczna zawiera nieprawidłowości natury materialnej i formalnej stanowiące podstawę do usunięcia z obrotu prawnego zarówno jej, jak i utrzymującej ją mocy decyzji Kolegium, co doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu I oraz II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2018 r. Poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa). 5.3 Ponadto zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że organy administracyjne prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zwłaszcza przez niewłaściwe przyjęcie, iż organy te naruszyły zasadę prawdy obiektywnej oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły - w sposób wyczerpujący - całego materiału dowodowego w sprawie; b) art. 80 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że organy administracyjne rozstrzygające w sprawie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów. 5.4 W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na okoliczność, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie zwrotów kosztów postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. U. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja w żadnym razie nie została wydana z istotnym naruszenie przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 61 ust. 1 upzp oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. 7.2 Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to oznacza to, że nowy obiekt może być tylko takim jak większość budynków w obszarze analizowanym, czy budynki położone najbliżej planowanej inwestycji. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzona z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. 7.3 Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12). Nie ma więc znaczenia argument, że 85,6 % działek w analizowanym obszarze to zabudowa inna niż wielorodzinna 7.4 W ramach mechanizmu ustalania warunków zabudowy nie mają też jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z 30 października 2008 r., sygn. II OSK 1294/07 ; z 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3075/14, z 29 września 2016 II OSK 2576/14). Tym samym skład orzekający nie podziela stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. II OSK 1250/08. 7.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcja wnioskowanego obiektu - budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym - stanowi w oczywisty sposób kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, bowiem zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję. (wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 651/18.) Jak już wyżej wspomniano, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Planowana inwestycja to nie obiekty tożsame z już istniejącymi, jednak ich realizacja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi tu oczywista sprzeczność z dotychczasową funkcją występującą na terenie analizowanym. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanego obiektu zabudowy wielorodzinnej. Skoro zatem planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, to jest dopuszczalna. 7.6. W świetle powyższego, należy podzielić zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że bezpodstawne byłoby ustalanie, które działki (z punktu widzenia ich zabudowy) są położone najbliżej nieruchomości, której dotyczy decyzja, jak również sprawdzenia gdzie zlokalizowane są względem niej (w ramach analizowanego obszaru) działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną o średnim wskaźniku 37%. Kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla stosowania art. 61 ust. 1 upzpz. 7.7. Błędne jest również stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości sporządzonej analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona rzetelnie i wnikliwie. Specyfika tej analizy wynika z faktu, że część nieruchomość objęta jest ustaleniami planu miejscowego. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ulicy (...) (działka nr [...]), poprzez tę część działki (...), która objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest rzeczą oczywista, że front działki stanowi ten odcinek jej granicy, który biegnie wzdłuż ulicy (...). Pozbawione racjonalności byłoby badanie przebiegu linii zabudowy wyznaczonej przez plan miejscowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji co do nieczytelności załącznika graficznego nr 2a. Zaznaczono na nim tak linie rozgraniczające teren inwestycji, granicę obszaru objętego analizą, a nadto wyróżniono budynki mieszkalne wielorodzinne (powyżej 2 lokali), jak również obszary objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zlokalizowano nawet na nim miejsca, z których wykonano fotografie do dokumentacji sprawy. 7.8. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały naruszone przepisy powołanego rozporządzenia wykonawczego. Zbiorcze wymienienie - w analizie urbanistycznej ilości działek z zabudową jednorodzinną; ilości działek z zabudową jednorodzinną z lokalami użytkowymi; ilości działek z zabudową wielorodzinną; ilości działek z zabudową wielorodzinną z lokalami usługowymi; ilości działek z zabudową produkcyjną; ilości działek z zabudową o bliżej nieokreślonej funkcji w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi naruszenia prawa. W sposób właściwym uzasadniono wyznaczenie wskaźnika zabudowy jako średniego wskaźnika dla działek z zabudową wielorodzinną, co nie stanowi naruszenia średni § 5 rozporządzenia wykonawczego. Brak przypisania konkretnego wskaźnika dla każdej z badanych nieruchomości w żadnym razie nie stanowi o wadliwości analizy. Również ustalenie pozostałych wskaźników tj. szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jaki geometrii dachu odpowiada wymogom rozporządzenia wykonawczego. 7.9. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.