II SA/Kr 590/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: [...] Wójt Gminy Bochnia ustalił M. G. opłatę adiacencką w wysokości 1 724,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, składającej się z działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. Bochnia na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. G. podnosząc, że operat stanowiący podstawę wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości oraz wysokości opłaty wykonany został wadliwie. Zdaniem odwołującej rzeczoznawca powinna przeanalizować rynek nieruchomości i dokonać wyboru obiektów porównawczych. Brak pełnej analizy rynku sprawił, że niemożliwym jest dokonanie pełnej weryfikacji wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 kwietnia 2019 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., póz. 2096) i art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., póz. 2204) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 ust. 1, 2 i 3 i art. 148b ust. 1 u.g.n. Wskazało, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wycena sporządzona przez uprawnioną osobę. Wycena ta jest więc pisemną opinią, dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. R. operat szacunkowy z [...] grudnia 2018 r. stał się podstawą dla wydania decyzji przez Wójta Gminy Bochnia. Na podstawie tego dokumentu stwierdzono, iż wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,14 ha w msc. [...] po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej wynosi 301 639 złotych, zaś 1 wartość prawa własności tej nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej wynosiła 295 890 złotych. A zatem wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku wybudowania sieci kanalizacyjnej wyniósł 5 749 zł. Kwota opłaty adiacenckiej, przy zastosowaniu stawki procentowej wynoszącej 30%, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Bochnia z dnia 26 września 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu, wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 898, póz. 6010), wynosi zatem 1724,70 zł. Wartość rynkową nieruchomości gruntowej ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Szczegółowo omówiono przeprowadzony dowód z operatu szacunkowego, uznając go za prawidłowy. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] z urzędu wiadomym jest, że uchwała Rady Gminy w Bochni z dnia 26 września 2006r. nr VIII/56/07 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej była przedmiotem wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 października 2014r., sygn.akt: II SA/Kr 1144/14. Wyrok ten jest prawomocny. Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność § 1 pkt 2, 3 i 4 uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały nie dotyczy § 1 pkt 1, w którym ustalono stawki procentowe opłat adiacenckich z tytułu różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość uzyskała po jego wybudowaniu. Z § 1 pkt 1 ppk 1 uchwały wynika, iż z tytułu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do kanalizacji stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona została na poziomie 30%. W tym zakresie uchwała jest nadal obowiązująca. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że są one zbyt ogólnikowe. Nie wskazano na czym w istocie mam polegać wadliwość operatu, a w szczególności z jakich przyczyn odwołująca uważa, że rzeczoznawca nie dokonała analizy rynku nieruchomości. Z operatu wynika, że taka analiza została dokonana i obejmowała grunty niezabudowane położone na terenie gminy wiejskiej Bochnia. Na tym rynku zawarto ponad 450 transakcji dotyczących działek niezabudowanych, z czego ponad 100 dotyczyło gruntów o przeznaczeniu pod cele inwestycyjne, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, usługową. Następnie - po szczegółowej analizie - wyodrębniono działki przeznaczone pod cele zabudowy mieszkaniowej o jak najbardziej zbliżonych cechach do przedmiotu wyceny. Odrzucono nieruchomości, dla których ceny przybierały wartości skrajne. W sprawie przeprowadzono zatem analizę rynku nieruchomości i zarzuty zawarte w odwołaniu nie są uzasadnione. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. G., zarzucając jej naruszenie 1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy upłynął 3-letni okres czasu liczony od dnia oddania do użytku sieci kanalizacji sanitarnej do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, a w konsekwencji wygasło uprawnienie Organu administracji l instancji do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką 2. przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w chwili wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 4 kwietnia 2019 r. decyzji ostatecznej upłynął już 3-letni termin przedawnienia przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uchylić decyzję Wójta Gminy Bochnia z dnia 30 stycznia 2019 r. i umorzyć postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazano, że uprawnienie Wójta Gminy Bochni do ustalenia wobec skarżącej opłaty adiacenckiej uległo przedawnieniu przewidzianemu w art. 145 ust. 2 u.g.n., z dniem 20 października 2018 r., bowiem w dniu 20 października 2015 r. została oddana do użytku sieć kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...], co dokumentuje potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania z dnia 20 października 2015 r. To od dnia 20 października 2015 r. liczyć należy 3-letni termin przedawnienia. Do jego zachowania koniecznym było aby w obrocie prawny istniało rozstrzygnięcie ustalające wysokości opłaty adiacenckiej wydane przez dniem 20 października 2018 r.. Skoro przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką", zaś ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ l instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania, to skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji. Wójt Gminy Bochnia wydał decyzję już po upływie terminu przedawnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uchylić decyzję Wójta Gminy Bochnia i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócono uwagę, że powołane w skardze orzecznictwo i wywiedzione z niego zarzuty skargi dotyczą poprzedniego stanu prawnego. W aktualnym brzmieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W poprzednim brzmieniu mówił zaś, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zmiana została dokonana na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. póz. 1509) i obowiązuje od 23 sierpnia 2017 r. Zatem obecnie istotne jest wszczęcie postępowania, nie zaś wydanie decyzji. Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z zachowaniem 3-letniego terminu. Zarzuty skargi są zatem całkowicie nietrafne. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. póz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. póz. 1302 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ona nieprawidłowa i wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji wymagały uchylenia, a postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Zgodnie z art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Rację ma Kolegium, iż brzmienie to zostało omawianemu przepisowi nadane ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. póz. 1509) i obowiązuje od 23 sierpnia 2017 r. Wbrew stanowisku skarżącej kluczowa jest obecnie data wszczęcia postępowania, nie zaś data wydania decyzji. Stanowisko przedstawione w skardze opiera się na wcześniej obowiązującym brzmieniu omawianego przepisu, w którym mowa była o "wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Nie ma jednak racji Kolegium stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z zachowaniem 3-letniego terminu. Zgodnie z powołanym wyżej art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. początkiem biegu trzyletniego terminu do wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej jest dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury. W okolicznościach niniejszej sprawy dniem tym był 20 października 2015 r., w którym przyjęto do użytkowania sieć kanalizacyjną - etap V (k. 1 - 5 akt administracyjnych organu l instancji), przebiegającą m. in. przez działkę nr [...] należącą do M. G. (k. 2 - 5 akt administracyjnych organu l instancji). Trzyletni termin do wszczęcia postępowania w tej sprawie, warunkujący możliwość jakiegokolwiek dalszego procedowania i wydania decyzji, zgodnie z art. 112 kodeksu cywilnego upływał 20 października 2018 roku. Na k. 11 akt administracyjnych znajduje się "zawiadomienie o wszczęciu postępowania", skierowane do M. G. i datowane na 18 października 2018 r. z adnotacją, że wysyłka nastąpiła 19 października 2018 r. Przesyłka zawierająca to pismo znajduje się na k. 58 akt administracyjnych organu l instancji, bowiem po jej awizowaniu w dniu 24 października 2018 r. (brak informacji o drugim awizie) została w dniu 8 listopada 2018 r. zwrócona nadawcy. W świetle tych okoliczności nie można przyjąć, że wszczęcie postępowania nastąpiło do 20 października 2018 r. Ani bowiem sporządzenie pisma zawiadamiającego stronę o wszczęciu postępowania, ani też wysłanie tego pisma przed upływem terminu nie może zostać uznane za wszczęcie postępowania. W art. 61 § 2 i § 3 k.p.a. określono z jaką datą wszczyna się postępowanie na żądanie strony (dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej w przypadku żądania złożonego drogą elektroniczną). Nie ma jednak przepisu, który wskazywałby, z jaką datą wszczyna się postępowanie w urzędu. Jedynie art. 61 § 4 k.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym terminie, a wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę obowiązków, za datę wszczęcia postępowania musi zostać uznane zawiadomienie strony o postępowaniu, nie zaś samo podjęcie przez organ czynności, ani też data wysłania do strony informacji o postępowaniu. Innymi słowy do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Taka wykładnia wskazanego przepisu ma charakter gwarancyjny, bowiem strona uzyskuje pewność, że wobec nieotrzymania informacji o wszczęciu postępowania w określonym terminie, nie jest możliwe nałożenie na nią opłaty adiacenckiej. Oczywiście możliwe jest doręczenie takiego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie określonym w art. 44 k.p.a., niemniej jednak wówczas skutek, o którym mowa w § 4 tego przepisu wynikający z upływu 14 dni od pierwszego awizowania przesyłki musi nastąpić przed upływem okresu wynikającego z art. 145 ust. 2zd. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie taki skutek w ogóle nie nastąpił, bowiem przesyłka zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania była awizowana tylko jeden raz. Strona dowiedziała się o toczącym się postępowaniu dopiero na skutek doręczenia jej kolejnej przesyłki w tej sprawie w dniu 3 grudnia 2018 r. Nastąpiło to po upływie 3 lat od dnia 20 października 2015 r., a zatem postępowanie nie mogło zostać wszczęte, a decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie mogła zostać wydana. Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n.) poprzez błędne przyjęcie, że wszczęcie postępowania nastąpiło w okresie wynikającym z przepisów prawa. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Decyzja organu l instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Na podstawie tego przepisu, stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania i brak możliwości wydania decyzji merytorycznej, w pkt II wyroku Sąd umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. póz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827). 8