II SA/Kr 1144/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawar-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy w Bochni z dnia 26 września 2006 r. nr VIII/56/07 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budowa urządzeń infrastruktury technicznej I. stwierdza nieważność § 1pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy w Bochni na rzecz skarżącej J. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 września 2007 r. Rada Gminy w Bochni, w oparciu o art. 18 ust.2 pkt.15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 z późn.zm.) oraz art. 146 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn.zm.), podjęła uchwałę nr VIII/56/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. skargę na tę uchwałę wniosła J. M.. Skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości Buczyna, Gmina Bochnia, objętej księgą wieczystą nr Kw Nr [...], przedmiotowa uchwała Rady Gminy Bochnia narusza jej interes prawny. Na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1592 ze zm.) wezwała pismem z dnia 30.05. 2014r. (data wpływu do urzędu 03.06.2014r.) Radę Gminy Bochnia do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powołaną uchwałą Rady Gminy. Odpowiedzi Rady Gminy na wezwanie z dnia 30.05.2014 r. nie otrzymała. Zdaniem skarżącej, część zapisów ww. uchwały (tj. § 1 ust. 2,3,4) jest sprzeczna z: art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, dalej w skrócie – u.g.n.), 144 ust. 1 u.g.n., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wprowadzanie w drodze uchwały jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu opłaty adiacenckiej, bądź preferencyjnych warunków jej ponoszenia, a także obciążanie nieruchomości z powodu dokonywania ich podziału, pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w art.146 ust. 2 u.g.n. W dalszej części skarżąca uznała, że zawarty w uchwale zapis przewidujący zwolnienia od opłaty adiacenckiej jest również sprzeczny z art. 144 ust. 1 u.g.n., który nie przewiduje wyjątków od obowiązku nakładania tego rodzaju daniny. W ocenie skarżącej, postanowienia § 1 ust. 2 i 3 uchwały naruszają również przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. Nie jest bowiem dopuszczalne zwolnienie właściciela nieruchomości od obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, w przypadku gdy poniesie on opłatę partycypacyjną w arbitralnie określonej wysokości. Ponadto zapisy te godzą w wyartykułowaną konstytucyjnie zasadę równości, bowiem mogą prowadzić do nierównego traktowania właścicieli, którzy uiścili opłaty partycypacyjne i z tego powodu zwolnieni zostali z obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej i właścicieli, którzy opłaty partycypacyjnej nie ponieśli i którym wymierzono opłaty adiacenckie. Powyższe względy prowadzą do wniosku, że zapisy § 1 ust. 2 i 3 uchwały mogą prowadzić do sytuacji, że poszczególne osoby, w różnym zakresie będą uczestniczyć w kosztach budowy infrastruktury, w zależności od tego czy wnieśli opłaty partycypacyjne, czy też nie. Tymczasem zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. i 146 ust. 2 u.g.n. zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury są jednolite. Uzasadniając sprzeczność treści § 1 ust. 4 z art. 144 ust. 1 u.g.n., wskazano, że ani ten ani żaden inny przepis u.g.n dotyczący opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej, nie uznaje za okoliczność warunkującą jej ustalenie faktu dokonania podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącej obowiązek zapłaty opłaty adicenckiej powinien obciążać wszystkich bez wyjątku właścicieli nieruchomości, które uzyskały dostęp do infrastruktury. Dodatkowo skarżąca podniosła, że postanowienia zawarte w § 1 ust. 4 w sposób rzeczowo nieuzasadniony dyskryminują właścicieli nieruchomości, którzy uiścili opłaty partycypacyjne, a następnie dokonali podziału nieruchomości w stosunku do właścicieli, którzy uiścili takie opłaty i nie podzielili nieruchomości. Pierwsi zostaną bowiem obciążeni opłatą adiacencką, a drudzy nie, mimo, że kwestia podziału nieruchomości na gruncie przepisów art. 143-148a u.g.n. jest całkowicie irrelewantna. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bochnia wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała reguluje sposób rozliczenia opłaty adiacenckiej, z uwzględnieniem dokonanych przez właściciela nakładów tj. opłaty partycypacyjnej. Wydaje się bowiem oczywistym, wprowadzenie możliwości partycypacji w finansowaniu zamierzenia inwestycyjnego wymagało wprowadzenia systemu późniejszego rozliczania wpłaconych kwot. Twierdzenie, jakoby powołaną uchwałą Rady Gminy wprowadzono wyjątki od reguły nakładania na właścicieli nieruchomości opłat adiacenckich nie jest trafne. Ustalanie opłat partycypacyjnych przez gminy na współfinansowanie inwestycji budowy urządzeń infrastruktury technicznej, będących nakładami w rozumieniu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 102, poz. 651 z późń. zm.), jest zjawiskiem powszechnym i akceptowalnym, tak w doktrynie, jak i orzecznictwie. Wobec zapłaty całej opłaty partycypacyjnej organ postanowił odstąpić od ustalania opłaty adiacenckiej. Zasadność tego zapisu jest oczywista w sytuacji, w której opłata partycypacyjna wyczerpuje wysokość opłaty adiacenckiej. Uznano przy tym, iż mieszkaniec gminy który zdecydował się wesprzeć inicjatywę, winien zostać zwolniony od obowiązku uczestniczenia w procedurze prowadzącej do ustalenia jej wysokości. Rozwiązanie to stanowić miało realizację zasady sprawiedliwego traktowania mieszkańców danej gminy. Należy bowiem mieć na uwadze, że kwoty wpłacone przez związanych umową obywateli wyjmowane były spod ich władztwa przed ukończeniem realizacji zamierzenia. Tym samym, pozbawiali się oni możliwości inwestowania wydatkowanymi kwotami i uzyskiwania z tych kwot choćby świadczeń ubocznych za okres do wydania decyzji wymiarowej w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej. Mimo ustalenia przez Radę Gminy stawki opłaty adiacenckiej, wójt nie jest zobligowany do naliczenia w każdym przypadku tego typu płatności. Przepis nie zobowiązuje wójta do jej naliczenia, lecz jedynie go do tego upoważnia. Jest rzeczą oczywistą, że nie oznacza to zarazem zupełnej dowolności w prawnie relewantnych zachowaniach wójta w tym zakresie, ale oznacza możliwość wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego. Aby zobiektywizować te działania a także dochować dobrze rozumianej zasadzie sprawiedliwości społecznej Rada Gminy Bochnia wprowadziła zaskarżone zapisy w swojej uchwale. Wprawdzie przepisy prawa nie przewidują ulgi w opłacie adiacenckiej ale nie można wykluczyć gdy ma ona zobiektywizowany i nie podmiotowy charakter. Tak jest właśnie w przedmiotowym przypadku. W przypadku podziału nieruchomości po uiszczeniu opłaty partycypacyjnej, ustalenie opłaty adiacenckiej, w ocenie organu, wydaje się być jak najbardziej uzasadnione. Należy pamiętać, iż w wyniku podziału powstają nowe nieruchomości będące odrębnym przedmiotem własności, mogą być przedmiotem zbycia, a wartość nowopowstałych nieruchomości wzrośnie zdecydowanie w związku z wykonanymi pracami, zatem wszelkie pierwotne ustalenia dotyczące nieruchomości ulegają deaktualizacji. Okoliczność ta w pełni uzasadnia potrzebę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dla tychże, powstałych w wyniku podziału, nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że inna jest sytuacja, gdy mieszkaniec Gminy ponosi jedną opłatę partycypacyjna i opłata adiacencka miałaby dotyczyć jednej nieruchomości niż sytuacja, gdy przy poniesieniu jednej opłaty partycypacyjnej przyrost wartości dotyczy kilku nieruchomości, powstałych na skutek podziału tej, która byłą przedmiotem opłaty partycypacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy uznać należało, iż badana uchwała Rady Gminy w Bochni podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż - w zaskarżonej skargą części - podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, nie może tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego nie mogą przy tym regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera art. 40 u.s.g. Ustęp 1 tego przepisu stanowi podstawę kompetencyjną do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w licznych i rozproszonych ustawach szczegółowych o charakterze materialnoprawnym. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156). Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn.zm.) oraz art. 146 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603 z późn.zm.) Paragraf 1 pkt 2 i 3 przedmiotowej uchwały stanowią, że: "na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się kwoty wpłacone na rzecz Gminy Bochnia przez właściciela nieruchomości z tytułu partycypacji w kosztach budowy wodociągu lub kanalizacji. Gdy wpłacona przez właściciela nieruchomości kwota partycypacji, o której mowa w ust.2 jest zgodna z wcześniej podpisaną umową partycypacyjną dla danej wsi to odstępuje się od ustalenia opłaty adiacenckiej z zastrzeżeniem ust 4. - bez względu z ilu działek składa się przedmiotowa nieruchomość. Natomiast, jak stanowi § 1 pkt 4 - "jeżeli właściciel nieruchomości partycypował w kosztach budowy wodociągu lub kanalizacji w wysokości wskazanej w ust 3 a dokonał podziału tej nieruchomości po stworzeniu warunków do jej podłączenia do kanalizacji lub wodociągu to nie odstępuje się od wymierzania opłaty adiacenckiej. W tym przypadku wysokość opłaty adiacenckiej ustala się w oparciu o wzrost wartości tej nieruchomości przed dokonaniem jej podziału". Zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm, dalej w skrócie u.g.n.), wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiei ustala rada gminy w drodze uchwały. Wymieniony przepis zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Trafnie zatem stwierdziła skarżąca, że kompetencje rad gmin określone we wskazanym wyżej przepisie wymienionej ustawy są ograniczone jedynie do ustalenia stawki procentowej tej opłaty i tylko w takim zakresie może być stanowiony przez nie akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Zawarte w w/w przepisie ustawowym upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów wykonawczych nie obejmuje natomiast możliwości określenia jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu tej opłaty czy preferencyjnych warunków jej ponoszenia. Kwestionowane zapisy uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 146 ust. 2 u.g.n. Ponadto w myśl art. 144 ww. ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Cytowany przepis nie zawiera wyjątków od reguły nakładania opłat adiacenckich, zatem zawartą w uchwalę regulację przewidującą takie odstępstwa należy uznać za sprzeczną z prawem. W wyroku z dnia 31.10.2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt III SA/Wa 2230/06) wskazał, iż jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy, związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej m.in. wodociągowej i kanalizacyjnej, jest pobieranie opłat adiacenckich. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela to stanowisko. W tej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.01.2003 r. w sprawie o sygn. akt I SA 2293/02 (LEX 126802) zajął następujące stanowisko: "Prawo własności, jakie przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego, doznaje pewnych ograniczeń w porównaniu z podmiotami, na których nie ciąży obowiązek wykonywania zadań publicznych. Jednostki te nie mogą zatem dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób, i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań." Z porównania przepisów art. 146 ust. 2 zd. 2 i art. 145 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wedle reguł wykładni systemowej wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast dopiero jej wymiar w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. Jak wynika z art.148 ust. 4 ugn właściciel nieruchomości nie będzie miał obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej wyłącznie w przypadku, jeżeli wartość jego nakładów na budowę infrastruktury będzie równa, bądź większa od różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Nie zmienia to jednak faktu, że każdorazowo organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a uchwała rady gminy nie może wprowadzać w tym zakresie żadnych wyjątków, jak czyni to uchwała Rady Gminy Bochnia z dnia 26 września 2007 r. w § 1 ust. 2 i 3. Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 9.06.2009r., sygn.. akt II SA/Lu 120/09, że "na podstawie powołanego art. 148 ust. 4 ustawy rada gminy może inicjować dokonywanie świadczeń, o których mowa w tym przepisie, lecz nie ma takiego prawnego obowiązku. Podjęta w tej kwestii uchwała nie może mieć w żadnym przypadku charakteru aktu normatywnego, a wyłącznie charakter aktu nienormatywnego, a więc posiadającego jedynie charakter postulatu - apelu, i zwracającego uwagę na treść art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, niepubl.)." Zgodzić się również należy z zawartą w skardze argumentacją, że ww. zapisy uchwały w zaskarżonej części naruszają art. 144 ust. 1 u.g.n. i art. 146 ust. 2 u.g.n. w kontekście ich analizy jako aktu normatywnego – prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Również zapis zawarty w pkt 4 § 1 przedmiotowej uchwały, uzależniający naliczenie właścicielowi nieruchomości opłaty adiacenckiej z tytułu zapewnienia dostępu do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej od dokonania przez właściciela podziału nieruchomości po zapewnieniu takiego dostępu nie znajduje żadnego oparcia ustawowego. Ponadto rację ma skarżąca, że postanowienia ww. punktu w sposób nieuzasadniony dyskryminują właścicieli nieruchomości, którzy uiścili opłaty partycypacyjne, a następnie dokonali podziału nieruchomości w stosunku do właścicieli, którzy uiścili takie opłaty i nie podzielili nieruchomości. Pierwsi zostaną bowiem obciążeni opłatą adiacencką, a drudzy nie, mimo, że kwestia podziału nieruchomości na gruncie przepisów art. 143-148a u.g.n. jest całkowicie irrelewantna. Właściciele takich nieruchomości nie dość, że poniosą koszt opłaty partycypacyjnej, to jeszcze będą mieli obowiązek zapłacić opłatę adiacencką. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżanej części tj. § 1 pkt 2-4, gdyż brak jest upoważniania ustawowego (podstawy prawnej) dla rady gminy dla stanowienia takich przepisów wykonawczych jako aktu prawa miejscowego (abstrakcyjnego i generalnego), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.