I OSK 2308/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 309/19 o odrzuceniu skargi R. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 czerwca 2018 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 czerwca 2018 r. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w piśmie z 28 czerwca 2018 r. skierowanym drogą elektroniczną do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (Wydział Skarg i Wniosków) R. B. zawarł – obok skargi z art. 221 K.p.a. – wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61 § 1 K.p.a. celem "definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA". Pismem z 20 lipca 2018 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższą korespondencję. Następnie skarżący wezwał Prezesa Rady Ministrów do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak we wniosku z 28 czerwca 2018 r. Pismem z 22 lutego 2019 r. organ wskazał, że pismo z 28 czerwca 2018 r., tj. skarga i wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zainicjowały wszczęcie postępowania skargowego, o którym mowa w dziale VIII k.p.a. i które zakończyło się udzieleniem 20 lipca 2018 r. odpowiedzi. Art. 61a § 1 K.p.a. nie miał zatem zastosowania. Pismem z 13 marca 2019 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie. W piśmie z 21 marca 2019 r. organ ustosunkował się do ponaglenia, podnosząc, iż kwalifikację prawną pisma z 28 czerwca 2018 r. szczegółowo wyjaśnił w piśmie z 22 lutego 2019 r. W skardze na bezczynność skarżący podkreślił, że organ nadal nie wydał postanowienia jak we wniosku z 28 czerwca 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niedopuszczalną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący kwestionuje uprawnienia p.o. Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w zakresie rozpoznawania skarg i dlatego wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego celem "definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg dotyczących działalności CBA". Jak jednak organ wskazał w piśmie z 20 lipca 2018 r. zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra - Członka Rady Ministrów Mariusza Kamińskiego - Koordynatora Służb Specjalnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2332), minister ten wykonuje zadania wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów w zakresie nadzoru, kontroli i koordynacji służb specjalnych, tj. m. in. CBA. W myśl § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia, do kompetencji Ministra Koordynatora Służb Specjalnych należy rozpoznawanie skarg na działalność służb specjalnych. Natomiast Departament Bezpieczeństwa Narodowego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest komórką organizacyjną, która na podstawie Regulaminu Organizacyjnego Kancelarii, realizuje zadania w zakresie: - rozpatrywania i załatwiania kierowanych do Prezesa Rady Ministrów lub Kancelarii skarg i wniosków dotyczących działalności służb specjalnych; - obsługi merytorycznej, organizacyjnej i prawnej Ministra Koordynatora Służb Specjalnych. Również na podstawie ww. regulaminu, dyrektor komórki organizacyjnej Kancelarii podpisuje: - pisma kierowane do członków Kierownictwa Kancelarii oraz dyrektorów innych komórek organizacyjnych Kancelarii; - odpowiedzi na kierowane pisma, zgodnie z zakresem zadań komórki organizacyjnej Kancelarii, W konsekwencji trafnie organ stwierdził, że p.o. Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów J. M. była uprawniona do rozpoznania skarg pochodzących od skarżącego. Prawidłowo również organ zakwalifikował pismo skarżącego z 28 czerwca 2018 r. do trybu postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII K.p.a. W tym miejscu Sąd podkreślił, iż postępowanie w sprawie tzw. skarg powszechnych ma cechy samodzielnego i jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, które kończy się czynnością materialno – techniczną określoną w art. 238 § 1 K.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi. Skarga dotycząca zadań lub działalności organu jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. W tej sytuacji organ nie był zobowiązany do wydania żadnego aktu administracyjnego dającego podstawę do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarga na bezczynność organu w sprawie podlegającej trybowi ogólnoskargowemu nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył R. B., zaskarżając je w całości "ze względu na naruszenie prawa materialnego i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 58 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 i art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 i 8 P.p.s.a.". Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego stosownie do treści art. 61 § 1. K.p.a. przez stronę skarżoną w tej sprawie w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia orzeczenia, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz jego kosztów sądowych zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w piśmie z 28 czerwca 2018 r. skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, którego organ do chwili obecnej nie wszczął. Nadto skoro Sąd pierwszej instancji uznał się za niewłaściwy w sprawie, to nie powinien oceniać, że p.o. Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego był uprawniony do rozpoznania skargi. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezes Rady Ministrów, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takimi szczególnymi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Ponieważ skarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszy środek zaskarżenia podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając sprawę w powyższym trybie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną. Przede wszystkim wskazać należy, że pismo skarżącego zatytułowane "skarga i wniosek o wszczęcie postępowania" przesłane do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 28 czerwca 2018 r. zawierało faktycznie dwa żądania. Pierwsze, co nie budziło żadnych wątpliwości w sprawie, dotyczyło skargi złożonej – jak wskazano w treści pisma "na podstawie art. 221 § 1 – 3 KPA". Drugie natomiast dotyczyło wszczęcia na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. "postępowania administracyjnego celem definitywnego ustalenia i potwierdzenia organu właściwego do rozpatrywania skarg obywateli RP przeciwko CBA". Tak wyraźnie sformułowane żądanie wszczęcia postępowania nie budziło jednak wątpliwości, czego domaga się wnioskodawca, a więc że żąda on wszczęcia postępowania administracyjnego. Żądanie to zostało zresztą powtórzone w ponagleniu skierowanym do organu 13 marca 2019 r., gdzie skarżący wskazywał, że organ ustosunkował się jedynie do jego skargi, natomiast co do wniosku o wszczęcie postępowania nie wydał postanowienia, "czego wymaga przepis art. 61a § 1 K.p.a.". Następnie zostało ono powtórzone w skardze, chociażby we wniosku w niej zawartym o nakazanie wydania postępowania w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Żądanie to zostało natomiast całkowicie pominięte przez Sąd pierwszej instancji, który analizę dopuszczalności skargi ograniczył jedynie do ustalenia, że pismo skarżącego z 28 czerwca 2018 r. dotyczyło skargi uregulowanej w dziale VIII K.p.a. O ile w tej części kwalifikacja prawna pisma nie budziła wątpliwości także samego skarżącego, to jednak Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do drugiego żądania zawartego w powyższym piśmie, całkowicie je pomijając. Miało to natomiast o tyle istotne znaczenie, że to właśnie ta kwestia stanowiła argumentację skargi na bezczynność, a nie uprawnienie p.o. Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania skarg w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Słusznie zresztą zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej na zbędność takiej analizy wobec odrzucenia skargi ocenionej przez Sąd pierwszej instancji jako niedopuszczalnej. Nie mniej jednak z uwagi na powyższe odrzucenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi było co najmniej przedwczesne, bowiem Sąd ten nie odniósł się do istoty sprawy i nie ustalił w czym skarżący upatruje bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze i wobec zasadności przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niemniej nie oznacza to, że koszty związane z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).