II OSK 1663/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 521/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 521/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego w parterze budynku przy ul. [...] w G., z przeznaczeniem na restaurację. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., będące skutkiem błędnej oceny, że interes społeczny nie sprzeciwiał się umorzeniu postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 2003 r., podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił i w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. należycie wyjaśnił, że umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 2003 r. byłoby sprzeczne z interesem społecznym, sprowadzającym się w przedmiotowej sprawie do konieczności eliminowania z porządku prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi, rażącymi wadami prawnymi, co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 2 k.p.a. Zagadnieniem spornym w niniejszym postępowaniu było to, czy zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...] grudnia 2003 r. w sytuacji, gdy Wspólnota Mieszkaniowa - jako wnioskodawca - cofnęła wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął prawidłowo, że w sprawie zastosowanie miał art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W związku z zarzutami skarżącego Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że organ powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy cofnięcie wniosku dotyczy postępowania administracyjnego, które może być wszczęte tylko na wniosek strony, a cofnięcie dokonane zostało przez jedynego lub wszystkich wnioskodawców. Natomiast art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do postępowania, które może być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowania prowadzonego tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od części wnioskodawców (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. II OSK 246/10, oraz inne wyroki powołane w uzasadnieniu wyroku). Warto zaakcentować, że również w doktrynie przyjęto pogląd, iż umorzenie fakultatywne z art. 105 § 2 k.p.a. następuje w razie utraty przez stronę zainteresowania w uzyskaniu decyzji merytorycznej i wycofania wniosku o wszczęcie postępowania, a więc w sytuacji, gdy postępowanie nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz K.p.a., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 430; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, M. Matan, Komentarz K.p.a., Zakamycze 2005, Tom II str. 36, 39; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz K.p.a., Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009 str. 527). W rozpoznawanej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa, która zainicjowała postępowanie nadzwyczajne, na kolejnym jego etapie cofnęła wniosek o stwierdzenie nieważności i wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] sierpnia 2014 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Bezsporną była ponadto okoliczność, że strony postępowania nie sprzeciwiły się cofnięciu wniosku i umorzeniu postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jednak, że umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...] grudnia 2003 r. byłoby sprzeczne z interesem społecznym sprowadzającym się do konieczności eliminowania z porządku prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi, rażącymi wadami prawnymi. Zasadnie Sąd Wojewódzki zakwestionował ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego samo stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2003 r. skutkowało tym, że umorzenie postępowania nieważnościowego i pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym byłoby sprzeczne z interesem społecznym, o którym mowa w art. 105 § 2 k.p.a. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że organ nie wskazał jakie szczególne racje społeczno - gospodarcze przemawiały za utrzymaniem w mocy decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z wymogami technicznymi i sztuką budowlaną, a powstała wskutek adaptacji restauracja funkcjonuje kilkanaście lat. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że w przeprowadzonym postępowaniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zakwestionowano prawidłowość wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania lokalu, podczas gdy powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem dla oceny zasadności umorzenia postępowania znaczenie miały również ustalenia zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2014 r., wskazujące, że kontrolowana decyzja wydana została na podstawie projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionych projektantów, inwestor wraz z wnioskiem złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością lokalową na cele budowlane, jak też organ dokonał sprawdzenia spornej inwestycji z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie sprawy określenie "interesu społecznego" badanego w kontekście art. 105 § 2 k.p.a. wymagało uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, a nie tylko poprzestania na ocenie w zakresie stwierdzonej wadliwości decyzji z [...] grudnia 2003 r. Wprawdzie sądy obu instancji w poprzednich wyrokach nie zaakceptowały stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w decyzji z [...] grudnia 2014 r. , to jednak wiążąca ocena dotyczyła wyłącznie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesądzenie zatem, że decyzja z [...] grudnia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa nie zwalniało organu od ponownego rozważenia stanu faktycznego sprawy w aspekcie art. 105 § 2 k.p.a. W szczególności trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że przy analizie "interesu społecznego" organ nie wziął pod uwagę znacznego upływu czasu (ponad 15 lat) od momentu wydania decyzji oraz zaakcentował, iż odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 07.04.2016 II OSK 1953/14) Sąd zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady legalizmu, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Wskazany przez Sąd Wojewódzki kierunek orzeczniczy nawiązuje do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P46/13, w którym stwierdzono, że: "stabilizacja stosunków administracyjnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego". Chociaż wymienionym wyrokiem zakwestionowano konstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a., to argumentacja przedstawiona w jego uzasadnieniu dotyczy ogólniejszych kwestii w zakresie relacji zasady legalizmu i zasady pewności prawa, w tym reguły trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ją ponownie nie był związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem dotyczyła ona wyłącznie znaczenia wyroku Trybunały Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 dla zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Dla porządku zauważyć należy, że w odniesieniu do wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało się w orzecznictwie odmienne stanowisko, niż to zaprezentowane w wyroku z 28 czerwca 2018 r. II OSK 2424/16 (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17). W rezultacie organ powinien ten aspekt prawny rozważyć przy badaniu przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna okazała się niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem zgodnie z art. 184 p.p.s.a.