II SA/Sz 708/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr XLII/302/2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy Biały Bór miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XLII/302/2018 Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 24 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy Biały Bór miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2018 r., poz. 4066). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie przepisów preambuły oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2137) a także art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie przez Radę Miejską odległości minimalnej 15 metrów pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektem chronionym. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jako sprzecznego z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia przez Radę Miejską w Białym Borze obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęta przez Radę Miejską odległość minimalna 15 metrów od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami. Tym bardziej biorąc pod uwagę przyjęty sposób pomiaru, tj. "najkrótszą drogą". Skarżący podkreślił, że w preambule ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów wspomnianej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra narodu. Organy państwa i jednostek samorządowych mają podejmować działania ograniczające spożywanie napojów alkoholowych. Rada Miejska uchwalając przepisy dotyczące usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinna mieć na uwadze przede wszystkim cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który ogranicza swobodę uchwałodawczą w tym zakresie. W ocenie Prokuratora, przyjęcie przez Radę odległości 15 metrów pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektem chronionym spowoduje, że punkt taki może znajdować się w najbliższym sąsiedztwie od obiektów chronionych, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Prokurator dodał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określa odległości pomiędzy miejscem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi, a zatem kompetencje w tym zakresie posiada Rada Gminy. Skoro zostało to pozostawione w gestii gminy to rada podejmuje w tym zakresie decyzję w ramach uznania, a tym samym winna wskazać konkretne przesłanki uzasadniające przyjętą regulację. Swobodę w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ogranicza konieczność realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Ponadto zaskarżona uchwała nie ma uzasadnienia, które wskazywałoby na kryteria mające wpływ na ustalenie takich a nie innych odległości. Powyższe, zdaniem Prokuratora, można traktować jako istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o "odrzucenie wniosku, a co za tym idzie stwierdzenie ważności § 1 pkt 1 jako zgodnego z prawem". Organ podniósł, że po przeprowadzonych konsultacjach społecznych, na podstawie zebranych opinii jednostek pomocniczych, Rada Miejska przychyliła się do wnioskowanej przez sołectwo S. odległości 15 m usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych (kościół). Podjęta uchwała usankcjonowała stan zastany, gdyż sklep spożywczy w miejscowości S., który prowadzi również sprzedaż alkoholu, usytuowany jest w niedalekiej odległości od kościoła od lat 70-tych (sklep GS SCH). Ponadto, w kościele zlokalizowanym w miejscowości S., msza święta odprawiana jest jedynie w niedzielę, kiedy punkt sprzedaży alkoholu jest nieczynny. Organ zaznaczył, że w dotychczas obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 22 grudnia 2001 r. w sprawie określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania i cofania zezwoleń na ich sprzedaż, minimalna odległość od obiektów chronionych wynosi 10 metrów. Przepisy prawa nie precyzują definicji "bezpośrednie" lub "najbliższe sąsiedztwo" od obiektów chronionych, zatem ocena tych pojęć może mieć jedynie charakter subiektywny. Organ dodał, że zawarty w skardze wniosek o uchylenie § 1 pkt 1 uchwały jest sygnowany przez Asesora Prokuratury Rejonowej w S. i on też został wskazany jako skarżący. Zdaniem organu, jest to sprzeczne z obowiązującymi przepisami, gdyż organem nie jest wspomniany Asesor Prokuratury Rejonowej lecz Prokurator Rejonowy i on jest uprawniony do podejmowania działań inicjujących uchylenie zapisów uchwały. W piśmie z dnia 10 września 2019 r., Prokurator Rejonowy w S. podniósł, że w przepisach prawa nie ma jakiegokolwiek zapisu, z którego wynikałoby, że asesor nie jest uprawniony do skierowania tego rodzaju środków zaskarżenia. Powołując się na art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.) Prokurator Generalny może powierzyć asesorowi prokuratury, na czas określony, nieprzekraczający 3 lat, wykonywanie czynności prokuratorskich bez prawa: udziału w postępowaniu przed sądem apelacyjnym oraz w postępowaniu przed sądem okręgowym, z wyjątkiem postępowania w pierwszej instancji w sprawach, w których prowadził postępowanie przygotowawcze, a nadto występowania przed Sądem Najwyższym, sporządzania środków zaskarżenia i wniosków do Sądu Najwyższego. Postanowienia o zawieszeniu postępowania, postanowienia kończące postępowanie przygotowawcze, akty oskarżenia, środki odwoławcze oraz środki zaskarżenia sporządzone przez asesora prokuratury podlegają aprobacie prokuratora bezpośrednio przełożonego. W przepisie tym nie ma mowy o braku możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez asesora. Na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. Prokurator sprecyzował zarzuty skargi, wskazując, że zaskarżona uchwała narusza art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Jednocześnie skarżący cofnął zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.). Zgodnie z treścią wymienionego wyżej przepisu, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Takie brzmienie wspomnianego uregulowania wskazuje jednoznacznie, że kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy. Jednocześnie w myśl art. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy W ocenie Sądu, podzielając w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 444/19), należy stwierdzić, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu – nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Do zakresu tej kontroli nie należy badanie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości lub zasadności ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14). Stanowienie prawa miejscowego jest wyrazem realizacji zasady decentralizacji władzy państwowej. Jest przy tym elementem samorządności i samodzielności organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Rada Miejska w Białym Borze podejmując w dniu 24 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XLII/302/2018 działała w ramach swojej właściwości, na podstawie przepisu upoważniającego ją do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych a określone zasady nie naruszają przepisu stanowiącego podstawę ich uchwalenia. Raz jeszcze należy bowiem podkreślić, że w treści w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie zawarto konkretnych wskazówek czy wytycznych jakim powinna kierować się rada gminy podejmując uchwałę w tym zakresie, w szczególności w jakiej odległości mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Nie kwestionując w żadnym razie – podnoszonej przez Prokuratora – potrzeby podejmowania przez organy państwa i jednostek samorządowych – działań ograniczających spożywanie napojów alkoholowych - zauważyć należy, że o tym jakie konkretnie odległości wyrażone w metrach powinny być ustalone przez radę gminy decydować powinny uwarunkowania lokalne, tj. układ przestrzenny zabudowy w miejscowościach znajdujących się na terenie gminy. Z kolei orientację w tych lokalnych uwarunkowaniach posiadają osoby zamieszkujące na terenie danej gminy i ich stanowisko powinno być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Stwierdzenie powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że przed podjęciem uchwały rada gminy zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Kontrolowana uchwała podjęta została po zasięgnięciu opinii wspomnianych jednostek pomocniczych gminy i jest zgodna z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych (w tym sprawozdania z przeprowadzonych konsultacji społecznych, uzasadnienia projektu uchwały z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz formularzy konsultacyjnych) opiniujący wyrazili pozytywne stanowisko co do treści projektu uchwały. Należy przy tym zauważyć, że w poprzednio obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 22 grudnia 2001 r., minimalna odległość od obiektów chronionych wynosiła 10 m. Obecnie odległość ta (z uwzględnieniem uwag zgłoszonych przez sołtysa wsi S., w której sklep GS będący punktem sprzedaży alkoholu – zamknięty w niedzielę – znajduje się w odległości ok. 15 metrów od Kościoła, w którym msze odbywają się wyłącznie w niedzielę) – wynosi 15 metrów od obiektów chronionych, przy czym odległość ta mierzona jest od wejścia lub wyjścia do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych najkrótszą drogą, którą możliwe jest dotarcie do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ocenie Sądu należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. (sygn. akt II GSK 1546/18), zgodnie z którym uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest to akt abstrakcyjny (niekonkretny), odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 ust. 2 ustawy (obecnie po zmianie z dniem 9 marca 2018 r. – art. 12 ust. 3 tej ustawy) jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istotny regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Same określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosił się co prawda do stanu prawnego obowiązującego jeszcze przed zmianami wprowadzonymi od 9 marca 2018 r., jednak zasadnicze kwestie istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy pozostały aktualne. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy brzmiał bowiem identycznie jak obecny art. 12 ust. 3, zaś przepis art. 12 ust. 4 tej ustawy podobnie jak obecnie jej art. 12 ust. 7 stanowi, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży tych napojów uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Ustawa nie operuje przy tym w art. 12 ust. 1 pojęciem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lecz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Dodatkowo, art. 12 ust. 5 ww. ustawy nakazuje radzie gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1 – 4 tego artykułu, zasięgnąć opinii jednostek pomocniczych gminy. Wszystkie te wymogi w wypadku przedmiotowej uchwały niewątpliwie zostały spełnione. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r., że celem regulacji art. 12 ust. 3 (poprzednio art. 12 ust. 2) ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych lecz ograniczenie spożycia alkoholu, co niewątpliwie wynika z art. 1 ust. 1 ustawy. Ograniczenia takie wprowadza także art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wyliczając wprost miejsca, w których zarówno sprzedaż jak i podawanie oraz spożywanie napojów alkoholowych jest zabronione. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że chociaż cytowany wyrok odnosi się do nieco innego stanu faktycznego, bowiem strona skarżąca kwestionowała nie samą odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektu chronionego lecz sposób jej określenia, to jednak w istocie sytuacja była bardzo zbliżona do sytuacji analizowanej w niniejszej sprawie bowiem odległość punktu sprzedaży od obiektu chronionego określono jako 10 metrów – "licząc najkrótszą odległość pomiędzy granicą terenu, na którym znajdują się obiekty wymienione w § 2, a budynkiem w którym znajduje się punkt sprzedaży alkoholu". Odległość ta była zatem jeszcze mniejsza niż w przypadku analizowanej uchwały, jednak nie była kwestionowana ani przez skarżącego ani przez Sądy. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały. W szczególności nie sposób mówić o naruszeniu art. 12 ust. 3 ani też art. 1 czy art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z pewnością o ograniczeniu dostępności alkoholu może stanowić zmniejszenie ilości udzielonych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak nie ma na nią istotnego wpływu odległość od obiektu chronionego. W tej sytuacji, należy stwierdzić, że nie doszło także do naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej bowiem, organy działały w tym wypadku na podstawie i w granicach prawa. Zakwestionowany akt prawa miejscowego został przy tym wydany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wobec czego nie może też być mowy o naruszeniu art. 94 Konstytucji. Wyjaśnić również należy, że brak wyczerpującego uzasadnienia kontrolowanej uchwały stanowi uchybienie, które jednak nie jest na tyle istotne by mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Odnosząc się do podnoszonego przez organ argumentu dotyczącego wadliwego – w jego ocenie – wniesienia skargi przez asesora Prokuratury Rejonowej w Szczecinku zamiast Prokuratora Rejonowego, należy uznać, że jest on nieuzasadniony. Jak słusznie wskazał Prokurator w piśmie z dnia 10 września 2019 r. brak jest przepisów, które uniemożliwiałyby sporządzenie takiej skargi przez asesora Prokuratury. Przepis art. 173 ust. 1 ustawy Prawo o prokuraturze jednoznacznie wskazuje czynności, których asesor nie ma prawa wykonywać, jednak wśród nich nie wylicza wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto zauważyć należy, że tego typu środek podlega aprobacie prokuratora bezpośrednio przełożonego, zatem w istocie wnoszącym skargę nie jest asesor Prokuratury lecz Prokurator, co w skardze nie zostało jednoznacznie wskazane lecz nie zmienia okoliczności, że faktycznie wnoszącym skargę jest wspomniany Prokurator. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.