II SA/Sz 444/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/37/18 w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S., na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., Nr 718 - t.j. ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 28 grudnia 2018 r., Nr III/37/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2019 r., poz. 722), w części, tj. w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 - t.j.) - dalej "u.w.t." - polegające na ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w sposób nierealizujący celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator podał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Generalną delegację do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy zawiera art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - t.j. ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g.". W przypadku przedmiotowej uchwały zarówno z jej tytułu, jak i podstawy prawnej, a przede wszystkim z treści wynika, że delegacją szczególną do jej podjęcia jest art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t. Prokurator wskazał, że już w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł powszechnie akceptowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że art. 12 ust. 2 (aktualnie ust. 3) ww. ustawy upoważniający do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, "usytuowanie" to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); "umiejscowienie czegoś" to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007). A zatem zasady usytuowania to reguły rozmieszczenia w terenie, a w szczególności usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem obiektów chronionych z mocy ustawy (art. 14 ust. 1-5 u.w.t.) oraz innych, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r., II GSK 1053/14, LEX nr 1982543). Zasady te określane są zatem przez wskazanie odległości wyznaczającej granice stref ochronnych wokół szczególnych obiektów. W tym zakresie niewątpliwie rada dysponuje pewną swobodą w zakresie stanowienia ww. norm prawnych, które mają uwzględniać uwarunkowania i potrzeby lokalne. Swoboda ta nie jest jednak niczym nieograniczoną. Trzeba bowiem pamiętać, że wszystkie działania organów jednostek samorządowych na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi muszą realizować wolę ustawodawcy wyrażoną w art. 1-2 u.tw.t., a także w samej preaumbule do ustawy, aby tworzyć warunki motywujące do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, ograniczania dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwania, bowiem życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować te cele przez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Cele te nabierają szczególnego znaczenia gdy chodzi o ochronę dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu. Podjęcie przez radę gminy przepisów określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wbrew zasadniczym celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi zatem istotne naruszenie prawa. Cele ustawy nie stanowią li tylko postulatów, a wiążące radę normy prawne. Jeśli bowiem akt prawny nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on sprzeczny z ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do regulacji zaskarżonej uchwały Prokurator stwierdził, że określony w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały zakres strefy ochronnej oznacza bardzo bliską odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych, zasadniczo wskazującą na bezpośrednie sąsiedztwo. Stanowi więc o wyłącznie iluzorycznym, a nie faktycznym i adekwatnym tworzeniem barier w dostępie do alkoholu, w tym w szczególności dla osób małoletnich. W orzecznictwie zakwestionowano tego rodzaju bliskie odległości, jako w sposób oczywisty kłócące się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu (np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., II GSK 1497/15, LEX nr 2277728 - 5 metrów; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2016 r., II SA/Sz 426/16, www.orzecznictwo.nsa.gov.pl - 10 metrów, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 335/13, NZS 2014/5/2 - 15 metrów, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2017 r., III SA/Łd 421/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2018 r., II SA/Sz 381/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 323/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - 20 metrów). Według Prokuratora, nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że nie sposób jest poznać powody, dla których Rada Miejska w Kamieniu Pomorskim przyjęła za wystarczające wskazanie wyłącznie granicy 20 - 30 metrów, bowiem uzasadnienie uchwały nie przedstawia żadnej informacji na ten temat. Utrudnia to niewątpliwie sądową kontrolę kwestionowanego zapisu, zwłaszcza że chodzi o normę, która w pewnym zakresie daje radzie możliwość swobodnego kształtowania prawa. W odpowiedzi na skargę Rada reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ prawodawczy wskazał, że zgodzić należy się z tym, że swoboda rady w zakresie określania zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu względem obiektów chronionych ograniczona jest koniecznością realizacji obowiązków nałożonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zasady usytuowania tychże punktów muszą zatem zostać stworzone tak by zmierzać do ograniczania dostępności do alkoholu. To jednak jaka odległość punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych zapewni realizację założeń ustawy powinno być oceniane indywidualnie w przypadku każdej z gmin na podstawie bieżącego monitorowania sytuacji. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, reguły w niej wprowadzone, przyjęto na podstawie m.in. braku zakłóceń związanych z funkcjonowaniem punktów handlowych na terenie gminy a także na podstawie pozytywnych opinii członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz sołtysów. Podkreślić należy przy tym, że w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Pozytywna opinia członków komisji a nadto sołtysów (posiadających bezpośrednią możliwość zaobserwowania tego na ile takie a nie inne rozmieszczenie punktów sprzedaży nie kłóci się z obowiązkiem odpowiedniego odseparowania punktów od obiektów chronionych) - w ocenie organu - dała zatem wystarczającą podstawę do przyjęcia, że odległość 20 m zapewni realizację obowiązku ustawowego. Faktem jest, że odległość taka w orzecznictwie została w niektórych przypadkach zakwestionowana. Istotne jest jednak, iż miało to miejsce przede wszystkim wówczas, gdy w uzasadnieniu uchwały brak było podania motywów, którymi kierowano się ustalając zasady usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały motywy te zostały podane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał" (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr III/37/18 z dnia 28 grudnia 2018 r. podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137 ze. zm.; dalej: "ustawa o w.t."). W myśl art. 12 ust. 3 ustawy o w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak z powyższego wynika, kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 3). Prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu – nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Do zakresu tej kontroli nie należy badanie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości lub zasadności ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14). Stanowienie prawa miejscowego jest wyrazem realizacji zasady decentralizacji władzy państwowej. Jest przy tym elementem samorządności i samodzielności organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Rada Gminy w Kamieniu Pomorskim podejmując w dniu 28 grudnia 2018 r., uchwałę Nr III/37/18 działała w ramach swojej właściwości, na podstawie przepisu upoważniającego ją do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych a określone zasady nie pozostają w sprzeczności z treścią przepisu stanowiącego podstawę ich uchwalenia. To ostatnie stwierdzenie wynika z faktu, że w treści w art. 12 ust. 3 ustawy o w.t., jak już wyżej wskazano, nie zawarto konkretnych wskazówek czy wytycznych jakim powinna kierować się rada gminy podejmując uchwałę w tym zakresie, w szczególności w jakiej odległości mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Zauważyć należy, że o tym jakie konkretnie odległości wyrażone w metrach powinny być ustalone przez radę gminy decydować powinny uwarunkowania lokalne, tj. układ przestrzenny zabudowy w miejscowościach znajdujących się na terenie gminy. Z kolei orientację w tych lokalnych uwarunkowaniach posiadają osoby zamieszkujące na terenie danej gminy i ich stanowisko powinno być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o w.t. Stwierdzenie powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 12 ust. 5 ustawy o w.t., który stanowi, że przed podjęciem uchwały rada gminy zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Kontrolowana uchwała podjęta została po zasięgnięciu opinii członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz sołtysów. Opiniując wyrazili pozytywne stanowisko co do treści projektu uchwały. Nadto w uzasadnieniu uchwały podano również, że przy jej podejmowaniu wzięto pod uwagę brak zakłóceń związanych z funkcjonowaniem punktów handlowych na terenie gminy. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić również należy, że brak wyczerpującego uzasadnienia kontrolowanej uchwały stanowi uchybienie, które należy ocenić za nieistotne i nie może ono prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.