II SA/Sz 426/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy Przelewice z dnia 16 września 2014 r. nr XXXVIII/316/2014 w przedmiocie ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży, a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Przelewice na rzecz skarżącego W. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.K. w dniu [...], wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm., zwana dalej: "u.w.t.") uchwałę Rady Gminy P. Nr XXXVIII/316/2014 z dnia 16 września 2014 r., w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży, a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wyłaniający się z akt stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] W.K. wystąpił do Rady Gminy w P. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z ww. uchwałą organu wskazując, że § 2 ust. 2 pkt 2 tej uchwały, wprowadzający zakaz sytuowania punktu sprzedaży alkoholu na działce bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której są usytuowane określone w uchwale obiekty chronione, narusza jego interes prawny i uprawnienia nabyte posiadanym zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyłączeniem piwa), do spożycia poza miejscem sprzedaży, z miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo przemysłowym w Przywodziu 19, albowiem działka, na której prowadzi on działalność, graniczy z działką, na której usytuowany jest obiekt kultu religijnego. Odległość tego punktu sprzedaży alkoholu od kościoła spełnia wymóg zachowania odległości. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, udzielonej pismem z dnia [...], Rada Gminy w P. nie przychyliła się do żądania usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, stwierdzając, że okoliczność posiadania przez skarżącego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie stoi na przeszkodzie funkcjonowaniu w obrocie prawnym kwestionowanej uchwały. W złożonej w dniu [...] skardze do Sądu, W.K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 2 ust. 2 pkt 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wydanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: - art. 12 ust. 2 i ust. 4 u.w.t., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie wymogu, aby punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie mógł być położony na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której są usytuowane obiekty określone w uchwale, m.in. obiekty kultu religijnego, realizuje cele ww. ustawy, w szczególności zmierza do ograniczenia dostępności alkoholu w gminie, podczas gdy w rzeczywistości zapis taki zmierza do uprzywilejowania innego podmiotu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych w miejscowości P., w punkcie znajdującym się bliżej obiektu chronionego ale na nieruchomości oddzielonej działką drogową; - art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej, bez prawidłowej podstawy ustawowej oraz bez uzasadnienia tego ograniczenia ważny interesem publicznym; - art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie dwóch podmiotów w podobnej sytuacji i dyskryminację jednego z nich, poprzez ustanowienie przedmiotową uchwałą ograniczeń nieuzasadnionych realizacją celów u.w.t. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego i wykluczona jest jakakolwiek dyskryminacja skarżącego względem innych uczestników obrotu gospodarczego działających na terenie Gminy P.. Wyjaśnił, iż osoba prowadząca działalność w lokalu pn. [...] nie prowadzi sprzedaży napojów alkoholowych, jak czyni to skarżący, dodając, że nawet, gdyby taką sprzedaż prowadziła, to odległość pomiędzy punktem handlowym przez nią prowadzonym a wejściem do kościoła wynosi 40 m i gdyby w przyszłości udzielono jej zezwolenia na sprzedaż alkoholu, to taka decyzja byłaby zgodna z postanowieniami uchwały. Skarżący nie wykazał, iż odległość od wejścia do kościoła do wejścia do punktu handlowego [...] jest mniejsza od odległości od wejścia do kościoła do punktu prowadzonego przez skarżącego. Ponadto, działalność handlowa w lokalu [...] została podjęta prawie rok pod wejściu w życie zaskarżonej uchwały, zatem brak jest związku czasowego pomiędzy tymi zdarzeniami, co stanowi dodatkowy argument, że brak było jakiegokolwiek celowego działania skierowanego przeciwko skarżącemu. Na rozprawie w dniu [...], pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Udział w postępowaniu zgłosił nadto Prokurator Prokuratury Regionalnej w S., który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jednakże z innych przyczyn aniżeli te, które zostały wskazane w skardze. Prokurator zarzucił niezgodność § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały z przepisami art. 1 i 2 u.w.t., ze względu na przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 12 ustawy. Stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów uchwały pozbawia ją sensu funkcjonowania w obrocie prawnym w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności, tj. zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, Sąd stwierdził zasadność skargi, w tym trafność zarzutów podniesionych przez Prokuratora. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zbadać legitymację skargową skarżącego W.K.. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), legitymację taką posiada każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wziąć pod uwagę, że należy ona do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydanym na podstawie do art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem jest aktem z zakresu administracji publicznej. W świetle ww. przepisu gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała organu gminy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania tego organu, jeżeli akt ten został wydany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała spełnia zatem przesłanki przedmiotowe do poddania jej kontroli sądowej zaś skarżący, z uwagi na legalne prowadzenie działalności gospodarczej, w ramach której posiada aktualne zezwolenie na sprzedaż alkoholu (nr [...]), wykazał że posiada legitymację skargową do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Wskazany przez niego § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały wprowadza, normę zakazującą lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych na nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której usytuowane są obiekty chronione wskazane w ust. 1 § 2 uchwały. Nieruchomość skarżącego graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której znajduje się kościół, a zatem ww. przepis uchwały odnosi się do jego sytuacji, i narusza wprost jego interes prawny w ten sposób, że może stanowić podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia. Wnoszący skargę spełnił także wymóg skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz zachował wynikający z art. 52 § 4 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi. Oczywiście samo naruszenie interesu prawnego skarżoną uchwałą nie przesądza o zasadności skargi. O zasadności tej można mówić dopiero wtedy, gdy skarżony akt został podjęty z naruszeniem innych obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do ich wydania, być niezgodne z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani też powtarzać regulacji ustawowych. Badając legalność takiego aktu sąd nie jest ograniczony zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) ale zobowiązany jest zbadać jego legalność całościowo, tj. zgodność każdego zapisu skarżonego aktu z obowiązującymi w danym zakresie przepisami prawa, z uwzględnieniem wszystkich aspektów jego wykładni. Należy do nich również ocena celów danej regulacji prawnej. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 u.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Zakres tego upoważnienia należy oceniać przez pryzmat art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ("u.w.t."), zgodnie z którym organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej(art. 2 ust. 1 pkt 1 u.w.t.). Analizując całościowo przepisy zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, które nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 10 m od: 1) budynków kultu religijnego, 2) szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, 3) placów zabaw, boisk i placów szkolnych, 4) zakładów opieki zdrowotnej, 5) świetlic środowiskowych, 6) obiektów kulturalnych, 7) obiektów sportowych, 8) przystanków szkolnych. W kwestionowanym przez skarżącego § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały ustalono, że punkt sprzedaży lub sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być zlokalizowany na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której usytuowane są obiekty, o których mowa w § 2 ust. 1. Z kolei w § 2 ust. 3 uchwała stanowi, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w obiektach budowlanych i tymczasowych obiektach budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołane wyżej przepisy niewątpliwie naruszają zakres upoważnienia ustawowego. Upoważnienie zamieszczone w art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t. nie daje bowiem organowi gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w szczególności nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń nie przewidzianych w ustawie, jak również nie może naruszać celów i zasad ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wskazanych w art. 1 u.w.t. Jak słusznie zwrócił uwagę Prokurator, wystąpiła niezgodność pomiędzy zasadami wynikającymi z art. 1 i 2 u.w.t., a treścią norm uchwały, za pomocą których organ zamierzał zrealizować działania polegające na ograniczeniu spożycia napojów alkoholowych. Ograniczanie dostępności alkoholu i tworzenie warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu wymaga stosowania środków faktycznie i adekwatnie zmierzających do realizacji tych celów i powinno być ściśle podporządkowane materii ustawowej. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z upoważnieniem ustawowym w zakresie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy zatem mieć na uwadze przepisy ustawowe określające zasady sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Jak wynika z art. 14 ust. 1 ustawy, zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich; 2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników; 3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń; 4) w środkach i obiektach komunikacji publicznej, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa; 5) (uchylony); 6) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (ust. 2a). Zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych (ust. 3). Zabrania się sprzedaży i podawania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w domach wypoczynkowych (ust. 4). Sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych (ust. 5). W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art. 14 ust. 6). Powyższe przepisy stanowią wskazówkę, jak należy rozumieć pojęcie zasad sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy przez to rozumieć w szczególności usytuowanie tych punktów względem miejsc chronionych, takich jak np. szkoły, inne placówki oświatowo wychowawcze, itp., jak też inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Art. 14 ust. 6 u.w.t. przewiduje wprawdzie, że rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 ustawy "miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter". Ten szczególny charakter powinien więc być jednoznacznie i przekonywująco określony w aspekcie celów ustawy wynikających z treści art. 1, 2 i 14. Należy zauważyć, że uchwałodawca w podstawie prawnej skarżonej uchwały przepisu art. 14 ust. 6 ustawy nie wskazał, zatem nie było podstawy do określania "obszarów gminy", na których ze względu na ich charakter miałby obowiązywać zakaz sprzedaży, podawania lub spożywania napojów alkoholowych, do czego w istocie sprowadza się kwestionowany przez skarżącego § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały. Należy uznać, iż w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy nie mieści się uprawnienie rady gminy do wprowadzenia unormowania, że punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być zlokalizowany na nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt chroniony, niezależenie od relacji przestrzennych między tym obiektem, a punktem sprzedaży alkoholu oraz wynikającego z nich wpływu na realizację celów ustawy. Nieruchomość bezpośrednio granicząca z nieruchomością, na której usytuowane są obiekty chronione (wymienione w § 2 ust. 1 uchwały) może być przecież bardzo duża, a usytuowanie na niej punktu sprzedaży alkoholu może nie pozostawać w żadnej relacji z obiektem chronionym. Taki ogólny zapis uchwały jest więc nieprecyzyjny i budzi wątpliwości co do tego, czy służyć on będzie realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tę kwestię zasadniczo załatwiała określona w § 2 ust. 1 uchwały norma odległościowa, która ściśle koresponduje z użytym w art. 12 ust. 2 u.w.t. pojęciu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazywanie całych nieruchomości, na których takie miejsca nie mogą być sytuowane, uznać zatem należy za wykraczające poza zakres upoważnienia zawartego w przepisie art. 12 ust.1 i 2 w zw. z art. 1 i 2 u.w.t. Należy zatem uznać za trafny zarzut skarżącego, iż uchwała w § 2 ust. 2 pkt 2, poza naruszeniem jego własnego interesu prawnego, narusza zakres upoważnienia ustawowego do stanowienia przez organ stanowiący gminy norm prawa miejscowego w zakresie ustalania zasad sytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Wskutek tej regulacji niedopuszczalne byłoby sytuowanie punktu sprzedaży i podawania alkoholu nawet w dużej odległości od obiektu chronionego, przesłoniętych inną zabudową, natomiast dopuszczalne - w bliskiej odległości, np. po drugiej stronie ulicy, rozdzielającej nieruchomości. Niewątpliwie, nie służyłoby to realizacji wyżej przedstawionych celów ustawy, wobec czego - w ocenie Sądu - unormowanie to nie może być uznane za wydane w ramach wyżej przytaczanego upoważnienia ustawowego z art. 12 u.w.t. Zauważyć także należy, iż zapis § 2 ust.2 pkt 2 uchwały nie koresponduje treściowo z początkiem tego przepisu, odnoszącym się jedynie do pkt 1. Punkt 2 winien stanowić odrębną jednostkę redakcyjną uchwały. Stanowi to naruszenie zasad prawidłowej legislacji i może świadczyć o dość przypadkowym (lub nieprzypadkowym) wprowadzeniu tej regulacji do uchwały. Należy również zgodzić się z zarzutem Prokuratora, iż także § 2 ust. 1 pkt 1, w zakresie pkt 3-8 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia. Niedopuszczalne jest bowiem sporządzenie katalogu miejsc chronionych w oderwaniu od ich wykazu zawartego w art. 14 ust. 1-5 u.w.t. Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1053/14, opubl. w Lex nr 1982543). Tożsamy skutek, tj. nieważność uchwały, powodują zapisy uchwały wskazujące ogólnie obiekty, na terenie których może, a na których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż w ten sposób treść uchwały wkracza w zagadnienie zakazów, o których mowa w art. 14 ustawy. Sprzeczna z nimi jest także wskazywana przez Prokuratora regulacja zawarta w § 2 ust. 3 uchwały przewidująca, że punkty sprzedaży alkoholu mogą być usytuowane w obiektach budowlanych i tymczasowych obiektach budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 5 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem zauważyć, że przepis ten do obiektów budowlanych zalicza budowle wymienione przykładowo w pkt 3. Również pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) jest bardzo szerokie. Takie szerokie określenie możliwych miejsc sprzedaży alkoholu jest ewidentnie sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, o których mowa w art. 1 i 2, zatem uznać należy, iż nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, które uchwała ma realizować. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, iż kwestionowane przez skarżącego oraz Prokuratora przepisy uchwały wykraczają poza określone w art. 12 i art. 14 u.w.t., granice upoważnienia ustawowego, wobec czego należało je uznać za wydane z naruszeniem prawa, co w świetle art. 147 p.p.s.a. stanowi podstawę stwierdzenia ich nieważności, a to – jak trafnie stwierdził Prokurator - pozbawia całą uchwałę racji funkcjonowania w obrocie prawnym. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy.