II GSK 1053/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1069/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. G. na decyzję Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. (dalej: Sąd I instancji lub WSA w G. W.), po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Z. G. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w sprawie ustalenia dla Gminy Z. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2006 r. Nr 59, poz. 1307, dalej: uchwała), stwierdził, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 została podjęta z naruszeniem prawa. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Z. ustaliła dla Gminy Z. liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm., dalej: u.w.t.). W oparciu o wskazane przepisy prawa ustalono w § 2 tejże uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Mianowicie w ust. 1 wskazano, iż miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 50 m w linii prostej od: a) szkół, b) przedszkoli, c) domów kultury i innych placówek oświatowo-wychowawczych, d) obiektów kultu religijnego, e) placówek mających w zakresie działania profilaktykę i leczenie alkoholizmu; zaś w ust. 2 uchwalono, że punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Prokurator Rejonowy w Z. G., na podstawie art. 50 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), złożył skargę do WSA w G. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że § 2 ust. 2 uchwały rażąco narusza art. 12 ust. 2 u.w.t., który uprawnia gminę jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które Rada Gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Prokurator zaznaczył, iż podejmując zaskarżony akt prawa miejscowego, Rada Gminy przekroczyła granice upoważnienia wynikające z art. 12 ust. 2 u.w.t., gdyż na tej podstawie Rada nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, albowiem w ten sposób wkracza w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tejże ustawy. WSA w G. W. dokonując kontroli powyższej uchwały w zakresie w wskazanym w skardze, stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2 w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu I instancji uchwała w zaskarżonej części nie jest sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym. WSA w G. W. podkreślił, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W ocenie Sądu I instancji, zakwestionowany zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale znajduje podstawę w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według WSA w G. W. zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 14 ust. 6 u.w.t., jako przepisu uzasadniającego zawarcie w § 2 ust. 2 uchwały zapisu statuującego, że punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników należy zakwalifikować jako istotne, czy też nieistotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowe naruszenie należy zakwalifikować jako nieistotne, a w takim przypadku nie można było stwierdzić nieważności uchwały, a ograniczyć się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co też uczyniono w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Z. G. Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia to jest: - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w szczególności zgodności z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. oraz art. 14 ust. 6 u.w.t.; - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. i w zw. z art. 14 ust. 6 u.w.t. poprzez brak stwierdzenia nieważności regulacji zawartej w § 2 pkt 1 lit. e oraz § 2 uchwały, a stwierdzenie jedynie, że zaskarżona regulacja zawarta w § 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy Z. został podjęta z naruszeniem prawa. 2) naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 14 ust. 6 u.w.t. oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. poprzez błędną wykładnię tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Z. G. zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, wskazana podstawa materialnoprawna uchwały - art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (u.w.t) - nie jest podstawą wyczerpującą i adekwatną do treści całej uchwały, zwłaszcza jej § 2 ust.2, co do którego rada powinna powołać art. 14 ust. 6 u.w.t. stanowiący, że "w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Jednakże, ze względu na ustawowe upoważnienie do wydania uchwały, brak wskazania omawianego przepisu w podstawie prawnej uchwały nie niweczy jej ważności. W związku z powyższym, WSA w G. W. stwierdził, że istniało upoważnienie dla Rady Gminy Z. do wydania danej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nieprawidłowo zdefiniował problem mający zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O ile brak wskazania w podstawie prawnej spornej uchwały przepisu art. 14 ust.6 u.w.t. można zakwalifikować, jako nieistotne naruszenie prawa, jednakże nie zwalniało to Sądu I instancji od przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej podjętej uchwały w aspekcie jej zgodności z prawem – w tym przypadku z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W szczególności zaś z art. 12 ust.1 i 2 oraz art. 14 ust.6 tego aktu i wyrażenia poglądu, co do wykroczenia, bądź nie wykroczenia przez Radę Gminy Z. poza zakres delegacji ustawowej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie dokonał analizy zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, niepopartym jakąkolwiek analizą prawną, że § 2 ust.2 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestie prawne wynikające z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości były rozważane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego i wyrażone w nim poglądy zachowały nadal swoją aktualność. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano wielokrotnie, co mieści się pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy przez to rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowania względem miejsc chronionych, takich jak np. szkoły, inne placówki oświatowo wychowawcze, itp., jak też inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania jak ma takie miejsce wyglądać. Wnoszący skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy zasadnie odwołuje się m.in. do wyroku z dnia 5 lipca 2007 roku sygn. II GSK 81/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc", podlegać musi ścisłej wykładni językowej, Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów PWN, Warszawa 2007), umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2007). Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t. nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych. Nadto uchwała, jako akt prawa miejscowego nie powinna zawierać postanowień stanowiących powtórzenie przepisów ustawowych. Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Nie ulega także wątpliwości, że sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Z drugiej strony - Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, jest obowiązany zarzuty i wnioski te oraz podstawę prawną skargi rozważyć. Uwzględniając powyższe, za skuteczny należy uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w szczególności zgodności jej postanowień z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. oraz art. 14 ust. 6 u.w.t. Z podanych wyżej względów należy uznać, że stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nie są natomiast trafne zarzuty kasacyjne błędnej wykładni art. 14 ust. 6 u.w.t. oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały przez wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnione, co oznacza, że nie mogą zostać rozpoznane merytorycznie ani uwzględnione. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem. Pomimo to wypada zauważyć, że w zaskarżonym wyroku nie dokonano wykładni powyższych przepisów. Powtórnie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, uwzględniając wykładnię prawa zawartą w niniejszym rozstrzygnięciu, podda ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego w dacie podjęcia uchwały stanu prawnego powzięta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. do ponownego rozpoznania.