III SA/Lu 337/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. . Dnia [...] kwietnia 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z treścią § 1 uchwały miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości 10mb od granicy nieruchomości, na których znajdują się: przedszkola, szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo-wychowawcze; ośrodki zdrowia oraz inne placówki służby zdrowia; obiekty sportowe, baseny i kąpieliska; obiekty kultu religijnego: kościoły, kaplice, domy modlitwy. Na powyższą uchwałę Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda uznał, że zawarte w uchwale regulacje, ustalające jedynie 10 metrową odległość punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych mogą naruszać art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473, z późn. zm.). Uzasadniając zarzuty Wojewoda podniósł, że przepisy ustawy wprowadzają ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie detalicznego obrotu napojami alkoholowymi, wskazując cel ograniczenia oraz sposoby jego realizacji. Jednym z podstawowych celów ograniczenia swobody sprzedaży napojów alkoholowych jest sformułowane w art. 1 i art. 2 ustawy ograniczanie dostępności alkoholu. Nałożony na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek realizacji celów ustawy oznacza, że podejmowane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie uchwały organów tych jednostek powinny realizować wskazany cel. W ocenie Wojewody określenie zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu nie ma wyłącznie charakteru technicznego,. a uchwała rady gminy w powyższej sprawie stanowi jeden z elementów realizacji na terenie danej gminy, oczywiście z uwzględnieniem lokalnej specyfiki, celów określonych powołanymi przepisami. Zdaniem Wojewody rada Gminy zmieniając odległość usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych z 30 m na 10m od miejsc chronionych działała wbrew woli ustawodawcy, nie zmierzała do ograniczenia dostępności alkoholu. Wojewoda podniósł, iż w sprawie swój sprzeciw wyrazili Rada Pedagogiczna i Dyrektor szkoły, w pobliżu której - zgodnie z treścią uchwały będzie mógł być sprzedawany alkohol. Odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie Wojewoda stwierdził, iż Rada Gminy winna chronić dzieci i młodzież przed łatwym dostępem do alkoholu, a nie stwarzać warunki, umożliwiające sprzedaż alkoholu w pobliżu szkoły. Wojewoda podkreślił, iż Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na posiedzeniu w dniu [...] marca 2009 r. negatywnie zaopiniowała wniosek złożony przez jedną osobę w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której określona była 30 m odległość od miejsc chronionych. Wojewoda podniósł także, iż z ustaleń poczynionych przez jego pracowników wynika, iż przedmiotowa uchwała została podjęta na wniosek konkretnej osoby zabiegającej o możliwość uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Takie działanie organu gminu budzi wątpliwości, gdyż Rada powinna uchwalać akty prawa ogólne, chroniące lub dające prawa ogółowi mieszkańców, a nie dopasowywać prawo do indywidualnych sytuacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wynikająca z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały jest bardzo ogólna i szeroka, pozostawiająca radzie gminy swobodę w zakresie określenia usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Jedyne ograniczenie zawarte jest w art. 12 ust. 4 ustawy, z którego wynika, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obowiązujący w Gminie Program, podjęty Uchwałą Nr [...] dnia [...] lutego 2009 r. w swej treści nie zawiera ograniczeń dostępności alkoholu. W tym zakresie Gmina nie naruszyła więc art. 12 ust. 4 ustawy. Rada Gminy podniosła także, że określenie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych wcale nie służy i nie polega na ograniczeniu rzeczywistego spożywania alkoholu przez mieszkańców. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy Rada Gminy stwierdziła, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż są to przepisy ustrojowe, które zawierają wytyczne dla organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analiza sprawy i prezentowanych w pismach procesowych stanowisk wojewody oraz Rady Gminy wskazuje, że rozstrzygnięcie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sprowadza się do właściwego rozwiązania zaistniałego konfliktu wartości cennych z punktu widzenia interesu publicznego. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, 16, 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994r., Nr 124, poz. 607, z późn. zm.; dalej: EKST). Z istoty swojej samodzielność samorządu wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienie norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Ponadto akty prawne ustalające warunki dopuszczalności sprzedaży i podawania alkoholu stanowią ograniczenia wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji). Rada Gminy prezentuje w tym konflikcie pogląd, iż przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości w przedmiotowym zakresie są sformułowane na tyle szeroko, że dają gminie szerokie pole swobody decyzyjnej w zakresie ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Z kolei zdaniem Wojewody swoboda gminy w omawianym zakresie jest ograniczona koniecznością realizacji celów określonych w ustawie. Należy przy tym zastrzec, że ocena działalności prawotwórczej gminy, zarówno dokonywana przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, jak i przez sąd administracyjny może mieć za kryterium wyłącznie zgodność z prawem, czyli legalność (art. 171 ust. 2, art. 184 Konstytucji, art. 8 ust. 2 EKST, art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Innymi słowy: ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie mogą oceniać celowości przyjętych rozwiązań prawnych, lecz tylko i wyłącznie to, czy prawodawca lokalny nie naruszył prawa, norm hierarchicznie wyższych. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały należy zwrócić na wstępie uwagę, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie jest nieograniczona. Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji nie oznacza niczym nie skrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (por. także wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2007 r., V SA/Wa 1058/07; LEX nr 341327). Nie jest trafne stanowisko prezentowane przez Radę Gminy, jakoby uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada miała pełną swobodę. Swobodę tą ogranicza konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule, art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W Preambule ustawodawca wskazuje ratio legis wprowadzanych przez siebie rozwiązań prawnych. Jest nim wyjściowe założenie, że życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeżwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy z kolei wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; ograniczanie dostępności alkoholu; zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Oczywiście należy mieć na uwadze, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości powstała w poprzednim okresie ustrojowym i jej obecna interpretacja musi uwzględniać nowy kontekst sytuacyjny, wynikający z zasadniczej zmiany społecznego systemu wartości. Zmiana ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego nie wpłynęła jednak na wagę problemu nadużywania alkoholu w społeczeństwie, a konieczność podejmowania aktywnych środków przeciwdziałania tym patologiom nie może być kwestionowana również współcześnie. Co istotne wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Zwrócił na to uwagę NSA już w wyroku z 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25): "Jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawna. Jeżeli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą. Przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności". W istocie zatem kontrola uchwały ustalającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsca sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych nie zmierza do oceny celowości ustanowienia takiego, a nie innego ograniczenia, ale oceny legalności - przez pryzmat realizacji celów i zadań publicznych określonych wyraźnie w ustawie. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30), stwierdzając, iż uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Podsumowując: swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Odnosząc to stwierdzenie do zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały sąd stwierdza że doszło do naruszenia przez gminę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy. Przyjęta przez Radę Gminy odległość 10 m od obiektów chronionych oznacza w wielu przypadkach niemal bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Taką konkluzję potwierdza przytoczony przez Wojewodę w skardze przykład Zespołu Szkół Nr [...] w L. K., którego grono pedagogiczne wystąpiło z wnioskiem o interwencję Wojewody. Oczywiście samo określenie odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych nie stanowi wystarczającej bariery przed negatywnymi następstwami nałogu alkoholowego, w szczególności wśród młodzieży. Ograniczanie negatywnych następstw nadmiernego spożycia alkoholu musi być jednak efektem kompleksowych działań zarówno władz publicznych, jak i podmiotów prowadzących sprzedaż alkoholu i zobowiązanych do przestrzegania wskazanych w ustawie ograniczeń. W tym kontekście prawodawca gminny nie może dokonywać swoistego "umycia rąk", powołując się na nieskuteczność bardziej restrykcyjnych zasad co do usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Takie działanie stanowi zaprzeczenie obowiązków realizacji podstawowych celów ustawy. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję samej uchwały, która uniemożliwia racjonalne jej stosowanie. Z § 1 uchwały wynika, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości 10 mb od granicy nieruchomości, na których znajdują się wymienione w uchwale miejsca chronione. Literalne brzmienie uchwały wskazuje, że miejsca sprzedaży i podawania alkoholu nie mogą być usytuowane w odległości dokładnie 10 m od granicy nieruchomości na których znajdują się miejsca chronione, a zatem idąc tropem rozumowania a contrario nic nie stałoby na przeszkodzie usytuowanie takiego miejsca w odległości np. 1 m. Cytowany przepis uchwały jest skonstruowany w sposób oczywiście wadliwy, jego dosłowne stosowane w takim ujęciu mogłoby prowadzić do rozwiązań całkowicie sprzecznych z ratio legis jego ustanowienia. Dodatkową wadą zaskarżonej uchwały, skutkującą koniecznością uznania jej za niezgodną z prawem jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia jej projektu. Obowiązek uzasadnienia projektu uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wynika z Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. Nr 100, poz. 908, z późn. zm. (§ 131 w zw. z § 143). Zważyć również należy, iż podjętą uchwałę należy zaliczyć do uchwał podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Brak uzasadnienia nie pozwala ocenić jakimi względami kierowali się radni zmieniając odległości usytuowania punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia ocenę jej legalności. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczony do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06 publ. Lex 19873). Cytowana teza dotyczyła wprawdzie innego stanu faktycznego sprawy, ale zdaniem sądu trafnie wskazuje ona na obowiązek działania organów samorządowych w granicach prawa. Z nadesłanych przez Radę Gminy na żądanie sądu materiałów, w szczególności protokołu z posiedzenia Rady, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę nie wynika również nic na temat uzasadnienia projektu uchwały, w szczególności na temat tego, jakie przyczyny zadecydowały o zmianie dotychczasowych zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, określonych uchwałą Rady Gminy Nr [...], z dnia [...] lipca 1993 r. Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały nie mogą być brane pod uwagę podnoszone przez Wojewodę argumenty w postaci informacji pracowników urzędu wojewódzkiego, jakoby uchwała została podjęta w interesie konkretnego podmiotu. Jeżeli taka sytuacja miałaby w rzeczywistości miejsce, byłaby bez wątpienia naganna, jednakże bez dowodów potwierdzających ten fakt, nie może być on uwzględniany przy ocenie legalności działania rady gminy. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w świetle art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, jako naruszająca przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzająca rozwiązania wadliwe pod względem konstrukcyjnym, przez co nie nadająca się do racjonalnego stosowania, a także nie zawierająca uzasadnienia, musi podlegać stwierdzeniu nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.